"Адпаведнасць стандартам ужо немагчымая". Расказваем пра ўтварэнне ўчастковых камісій на выбарах*

Чым важны этап утварэнняў участковых камісій?

Утварэнне выбарчых камісій агулам важны этап электаральнай кампаніі. Таму што фармуюцца органы, ад якіх шмат у чым залежыць справядлівасць і сумленнасць выбараў. Як адзначаюць праваабаронцы, неправамоцны склад, сфармаваны па непразрыстай працэдуры без удзелу ўсіх зацікаўленых актараў, можа знізіць давер выбаршчыкаў і кандыдатаў да выбараў яшчэ да дня галасавання.

Якія патрабаванні высоўваюцца да УВК у цэлым?

Камісіі, здольныя арганізаваць сумленныя выбары, вартыя даверу з боку ўсіх удзельнікаў электаральнага працэсу і грамадства ў цэлым, павінны быць незалежнымі — гэта ключавое патрабаванне, якое сустракаецца ў міжнародных стандартах.

Незалежныя камісіі павінны фармавацца па празрыстай працэдуры з выразнымі крытэрамі адбору кандыдатаў.

Хто павінен уваходзіць у склад камісій згодна міжнародным стандартам? 

Вызначаць, з якіх інстытутаў і асоб павінны фармавацца выбарчыя камісіі, неабходна, беручы пад увагу грамадска-палітычную сітуацыю кожнай асобнай дзяржавы. Тым не менш Венецыянская камісія і АБСЕ рэкамендуюць рэзерваваць у складзе камісій месцы для прадстаўнікоў палітычных партый — пры роўным іх прадстаўніцтве (зыходзячы з таго, што палітычнае супрацьстаянне партый створыць натуральны механізм кантролю, калі розныя члены камісій уважліва назіраюць адно за адным, імкнучыся не дапусціць парушэнняў). Рэкамендуецца таксама ўключаць у склад камісій не ангажаваных палітычна прафесіяналаў з арганізацый, якія ўспрымаюцца ў канкрэтным грамадстве як незалежныя і непрадузятыя. У любым выпадку, ключавая мэта — фармаванне складу, якому народ можа даверыць арганізацыю выбараў. Неабходна пазбягаць канфлікту інтарэсаў у членаў камісій (паміж выкананнем патрабаванняў выбарчага заканадаўства і захаваннем свайго працоўнага месца, напрыклад).

Як у Беларусі рэгулюецца ўтварэнне УВК?

Праваабаронцы адзначаюць, што на жаль, працэдура фармавання ўчастковых (ды іншых) выбарчых камісій у Беларусі пазбаўленая выразнага заканадаўчага рэгулявання, якое дазваляе зразумець, якімі крытэрамі органы, што ўтвараюць камісіі, павінны кіравацца ў выбары — і, такім чынам, як можна эфектыўна абскардзіць пастанову аб адмове ва ўключэнні ў склад камісіі. Выцякаючую з гэтага праблему адвольнага фармавання камісій адзначалі і міжнародныя, і нацыянальныя назіральнікі. Тым не менш, апошняя змена Выбарчага кодэкса не вырашыла, але толькі пагоршыла яе: непублічныя спісы сябраў камісій не дадаюць гэтым органам даверу з боку грамадства.

Якія праблемы на гэтым этапе ўжо існуюць?

Адсутнасць дакладных крытэрыяў для прыняцця рашэння і агульная непразрыстасць працэсу асабліва небяспечныя ў сувязі з тым, што фармаванне ўчастковых камісій ускладзена на выканкамы і мясцовыя адміністрацыі (арт. 34 Выбарчага кодэкса). Гэтыя органы ўбудаваныя ў вертыкаль выканаўчай улады, у якой выканкамы кожнага ўзроўню падсправаздачныя і падкантрольныя прэзідэнту (арт. 38 Закона аб мясцовым кіраванні і самакіраванні ў Рэспубліцы Беларусь), іх старшыні прызначаюцца на пасаду прэзідэнтам або па ўзгадненні з ім (або старшынём выканкама вышэйшага ўзроўню, кандыдатура якога ўзгодненая з прэзідэнтам) (глава 2 Палажэння аб парадку прызначэння на пасады і вызвалення ад пасад кіраўнікоў ды іншых членаў мясцовых выканаўчых і распарадчых органаў). Такая сістэма канцэнтрацыі рычагоў кіравання і рэсурсаў у вертыкалі выканкамаў у адсутнасць іншых эфектыўных стрымліваючых механізмаў дазваляе выканаўчай уладзе ажыццяўляць фактычна выключны кантроль за выбарамі.

А што з партыйным прадстаўніцтвам у камісіях?

Беларускае заканадаўства ўтрымлівае патрабаванне фармаваць не менш за траціну камісій з "прадстаўнікоў палітычных партый ды іншых грамадскіх аб'яднанняў" (арт. 34 ВК). Аднак, як паказвае практыка, гэтая норма не эфектыўная: яна не можа дазволіць традыцыйную для нашай сістэмы праблему дыскрымінацыйнага падыходу да прадстаўнікоў апазіцыйных партый: іх прадстаўніцтва ў УВК у кампаніях  2015, 2016, 2018, 2019, 2020 гадоў складала долі працэнта (у 2020-м годзе прадстаўнікі апазіцыйных партый прайшлі толькі ў шэсць з 5 723 камісій), а працэнт "праходнасці" (суадносіны колькасці вылучаных і колькасці ўключаных у склад камісіі) вагаецца ад 1 да 11% у 2018 годзе.

У новай версіі кодэкса адсутнічае і высунутая яшчэ ў 2017 годзе прапанова кампаніі "Праваабаронцы за свабодныя выбары" заканадаўча замацаваць права кожнай палітычнай партыі пасля абвяшчэння аб пачатку выбарчай кампаніі дэлегаваць свайго прадстаўніка з правам вырашальнага голасу ў склад выбарчых камісій любога ўзроўню, што дазволіла б павысіць узровень даверу грамадства да сфармаваных камісій.

У 2024 годзе працэнт прадстаўнікоў апазіцыйных партый у складзе камісій любога ўзроўню раўняецца нулю з прычыны зачысткі напярэдадні чарговых выбараў* палітычнага поля краіны, і адсутнасці ў ім партый з альтэрнатыўнай павесткай, якія маглі б вылучыць сваіх прадстаўнікоў.

Акрамя таго, нягледзячы на забарону на ўключэнне ў камісіі суддзяў, пракурораў, кіраўнікоў выканаўчых і распарадчых органаў, фармаваныя склады не застрахаваныя ад канфлікту інтарэсаў, у тым ліку праз магчымасць выкарыстання адміністрацыйнага ціску: назіральнікі неаднаразова адзначалі "вытворчы" прынцып фармавання беларускіх УВК (калі ў камісію ўключаныя работнікі аднаго прадпрыемства або арганізацыі, пры гэтым кіраўнікі прадпрыемстваў/арганізацый часцяком з'яўляюцца старшынямі камісій).

Ці абароненыя члены камісій ад адвольнага выключэння?

Важна адзначыць, што органы і інстытуты, якія ўтвараюць камісіі, не павінны мець празмерна шырокія паўнамоцтвы, якія дазваляюць спыняць паўнамоцтвы членаў камісіі ў адвольным парадку. "Адвольны" парадак мае на ўвазе прыняцце рашэння па непразрыстай працэдуры на падставе размытых крытэраў. Так, Венецыянская камісія адзначае, што абстрактныя фармулёўкі накшталт "дзеянні, якія дыскрэдытуюць камісію" не з'яўляюцца дастатковай падставай.

Гэты аспект міжнародных стандартаў закліканы забяспечыць стабільнасць і прадказальнасць у складзе камісій, прыбраць рычагі ціску выканаўчай улады або іншых утваральных камісіі органаў на сябраў камісій, якія могуць "пайсці супраць лініі партыі".

Артыкул 36 Выбарчага кодэкса прадугледжвае магчымасць спынення паўнамоцтваў сябра камісіі органамі, што яе ўтварылі, у выпадках парушэння патрабаванняў Выбарчага кодэкса або "сістэматычным невыкананні ім сваіх абавязкаў".

"Улічваючы беларускія рэаліі з адвольнасцю і непразрыстасцю рашэнняў, што прымаюцца органамі, якія ўтвараюць камісіі, дысфункцыянальнасці судовай сістэмы і агульнай рэпрэсіўнай абстаноўкі, а таксама вышэйзгаданую рызыку адміністрацыйнага ціску, даводзіцца рабіць выснову аб неэфектыўнасці дадзенай нормы для абароны членаў камісіі ад адвольнага выключэння з яе складу", — адзначаюць праваабаронцы.

Якія высновы пра дадзены этап ужо можна зрабіць цяпер?

"Важна разумець, што адпаведнасць міжнародным стандартам пры фармаванні камісій ужо немагчымая, не толькі з прычыны вышэйзгаданых праблем з рэгуляваннем працэсу, але і з прычыны агульнай рэпрэсіўнай абстаноўкі, выключэння апазіцыйных партый ды іншых грамадскіх аб'яднанняў з электаральнага працэсу, прадузятасці судоў, адсутнасці гарантый незалежнасці ЦВК, якая a priori не можа быць незалежнай, зыходзячы з цяперашняга рэгулявання", — рэзюмуюць прадстаўнікі і прадстаўніцы кампаніі "Праваабаронцы за свабодныя выбары".