Гарри Погоняйло: Декрет «о тунеядцах» не конституционен

Председатель юридической комиссии РП ОО «Белорусский Хельсинкский Комитет» Гарри Погоняйло проанализировал нормы скандального Декрета №3 и приводит обоснования его неконституционности и аргументы в пользу необходимости его отмены, пишет ucpb.org.

Что за декретами «о тунеядцах»?

Декрет №1 от 25 января 2018 года, которым изменена редакция известного Декрета №3 «О тунеядцах» от 2 апреля 2015 года, продолжает демонстрировать общее направление в политике президента А.Лукашенко.

Утверждая и гарантируя права и свободы личности, объявляя их высшей целью, государство взяло на себя ответственность за реализацию и достижение общечеловеческих ценностей. В их числе достоинство личности, право на свободный труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека, справедливая доля вознаграждения в экономических результатах труда, но не ниже уровня, обеспечивающего свободное и достойное существование работающему по найму и его семье (статьи 2, 25, 41, 42 Конституции). Так задумывалось, так желалось, и только к этому стремились граждане Беларуси, принимая Конституцию – Основной Закон страны.

Воспользовавшись своим правом издавать декреты, которые по юридической силе объявлены выше кодексов и законов, принимаемых парламентом, А.Лукашенко перестроил все значимые для обеспечения конституционных целей институты власти, лишив их, можно сказать, самостоятельности, независимости и представительной демократии.

Прежде чем перейти к анализу приснопамятного Декрета №3 от 2 апреля 2015 года (в редакции Декрета №1 от 25 января 2018 г. «О содействии занятости населения»), хочу напомнить читателю о Декрете №7 от 17 марта 1997 г. «О дополнительных мерах по обеспечению занятости населения». В нем впервые вводился принудительный труд для зарегистрированных безработных. Предусматривалось, что выплата мизерного пособия по безработице приостанавливается в случае невыполнения безработным обязательной месячной нормы участия в общественных работах. Чтобы получить пособие, граждане должны несколько недель выполнять общественные работы (уборка улиц, дворов, выезд на сельхозработы и т.п.) независимо от своей квалификации. Директивно устанавливалась предельная планка численности безработных по стране в 130 тысяч человек.

После издания декрета многие безработные были вынуждены забрать свои документы из служб занятости и отказаться от ряда льгот: им засчитывался трудовой стаж, выплачивались пособия по болезни и т.д. И как результат – в стране стала расти скрытая безработица.

В 2004 году Декрет №7 утратил силу, однако на смену ему пришел Закон от 15 июня 2006 года №125-З «О занятости населения», который воспроизводил в этой части нормы Декрета №7 о выполнении безработными минимальной месячной нормы оплачиваемых общественных работ. В случае невыполнения безработным без уважительных причин установленной нормы выплата пособия приостанавливалась, и служба занятости могла принять решение о снятии его с учета по безработице (статьи 10, 19 Закона). Порядок организации и условия проведения оплачиваемых общественных работ урегулированы постановлением Совета Министров №1716 от 23 декабря 2006 года. Оба нормативных правовых акта действуют до настоящего времени и сохраняют угрозу применения принудительного труда.

Известным Декретом №29 от 26 июля 1999 года «О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины» президент перекроил действующий Трудовой кодекс, ввел множество административных наказаний за мелкие проступки, перевел абсолютное большинство наемных работников на контрактную систему труда. Перевод с бессрочных трудовых договоров на срочные контракты поставил работников в зависимое от нанимателей положение, под угрозу увольнения путем непродления контракта. Контрактная система труда существенно ограничила возможности наемных работников и их профсоюзов по защите интересов трудящихся. Данная система давления стала, на мой взгляд, широко использоваться и в политических интересах власти. Многие участники массовых акций, общественные и политические активисты, принимавшие участие в избирательных кампаниях на стороне демократических кандидатов, были уволены, внесены в «черные списки» и длительное время не могут трудоустроиться. Некоторые из них в поисках работы выезжают за границу, другие нашли в Беларуси иные формы незарегистрированной трудовой деятельности без оплаты соответствующих налогов, изыскивают хоть какие-то легальные способы помочь своим семьям.

Рапортуя в декабре 2016 года о мерах по выполнению Декрета №3 от 2 апреля 2015 года «О предупреждении социального иждивенчества», налоговые службы, на которые в основном и были возложены функции по взиманию предусмотренного в нем сбора в размере 20 базовых величин, сообщили о направлении «писем счастья» 400 тысячам граждан – «социальным иждивенцам». Однако прокатившаяся уже в феврале-марте 2017 года волна народного протеста против Декрета «о тунеядцах» принудила президента приостановить его действие.

В то же время было объявлено о «всеобщей трудовой мобилизации». Целью обновленного Декрета №3, названного «О содействии занятости населения», ставится: принудить «трудоспособных граждан, не занятых в экономике», легально трудиться или иным удовлетворяющим власти способом иметь занятие, обладать статусом, позволяющим считаться занятым в экономике страны. Я специально подчеркнул слово «позволяющим», так как оно ключевое в данном контексте.

Гарри Погоняйло приводит дополнительные обоснования неконституционности отдельных положений Декрета №3 и аргументы в пользу необходимости его отмены.

Декрет «о тунеядцах» – принудительный труд

В гражданско-правовых отношениях действуют принципы:

• добропорядочности их участников: каждая сторона должна действовать добросовестно и разумно;
• верховенства права: необходимость действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства;
• свободы договора: граждане и юридические лица свободны в заключении договора, понуждение в заключении договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законодательством или добровольно принятым обязательством.

Граждане не могут быть понуждены к выполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и ее законами, либо к отказу от своих прав (ст.58 Конституции). Это надо понимать следующим образом. Если нам, гражданам, гарантируется свободный труд, значит, мы имеем право выбора: трудиться или не трудиться. Инициатива и диспозитивность (право свободного выбора, не нарушающего при этом права и охраняемые интересы других лиц и государства) в реализации этого права и нашего интереса принадлежит нам. Принимать решение трудиться должны мы свободно, без какого-либо принуждения, угроз, последствий, ухудшающих наше правовое положение.

Важно понимать, что государство, гарантируя право на свободный труд, должно обеспечить правовое регулирование взаимоотношений не на основе общеобязательных норм и запретов, а в форме различного рода дозволений и ориентиров, допускающих самую широкую возможность выбора конкретного варианта поведения и, конечно, точно установленных законом публичных интересов. В этом смысле государство выступает в роли партнера. Если того требуют какие-либо его экономические интересы, целесообразность, необходимость привлечения трудоспособных в какую-либо местность, на отдельные предприятия и виды работ, государству и работодателю необходимо использовать поощрительные меры: повышенный заработок, льготы, компенсации, социальный пакет и т.д.

А что предлагает обновленный Декрет №3?

Разделить трудоспособных граждан на занятых в экономике и не занятых – на хороших и плохишей. Предлагается использовать «базу данных трудоспособных граждан, не занятых в экономике» (далее – база данных), оператором которой является ГУ «Центр информационных технологий Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь». Фактически ранее сформированную базу данных «о тунеядцах» и ее программное обеспечение передали из Министерства по налогам и сборам Минтруду – нынешнему владельцу базы данных. Сбор в сумме 20 базовых величин с тунеядцев заменили на оплату услуг «по ценам (тарифам), обеспечивающим полное возмещение экономически обоснованныхзатрат на их оказание» (п.5 Декрета №3).

Ни в Декрете №3, ни в соответствующих постановлениях Совета Министров, принятых во исполнение его предписаний, правовых дефиниций, критериев, ссылок на нормы законодательства, по которым определялись бы порядок и отнесение трудоспособных граждан в ту или иную категорию, не имеется. Вместе с тем, по свидетельству Минтруда, в базу данных уже включено около 500 тыс. «трудоспособных граждан, не занятых в экономике».

По данным Белстата, на ноябрь 2018 года численность рабочей силы в Беларуси составила 4351,7 тыс. человек, из них 14,2 тыс. – безработные, зарегистрированные в органах по труду, занятости и соцзащите, или 0,33% к численности потенциально имеющейся рабочей силы. Мы опять впереди планеты всей. Такой уровень безработицы можно даже не замечать. Но в том-то и фишка, что обнаружившиеся 500 тыс. (11,5%) не занятых в экономике показывают более правдивую картину безработицы стагнирующей экономики, количество и качество тех предложений на рынке труда, которые никак не могут заинтересовать того, кто хочет трудиться и иметь достаточный заработок для себя и своей семьи. И вместо рыночного способа разрешения проблем предложения и спроса на рынке труда нам предлагают простое решение. Те, кто из числа внесенных в базу данных выберет для себя сферу деятельности участия в экономике, должны это подтвердить документально, и в таком случае исключаются из базы данных. Так, безработный вправе зарегистрироваться в территориальной службе занятости, соблюдать нормативы по выполнению общественных работ, и в таком случае он, согласно постановлению Совмина №239 от 31 марта 2018 года, будет признан занятым в экономике.

Те, кто остался в статусе «дармоедов», «тунеядцев», включаются в список «трудоспособных граждан, не занятых в экономике, оплачивающих услуги с возмещением затрат». Данный список формируется специально созданной комиссией по содействию занятости и утверждается решением соответствующего исполнительного комитета (местной администрации), а затем передается в службы, осуществляющие исполнение норм президентского акта для предъявления указанным гражданам «платы за услуги с полным возмещением экономически обоснованных затрат на их оказание».

Те же комиссии при исполкомах наделены правом принимать решения:

• о полном или частичном освобождении граждан, не занятых в экономике, в связи с нахождением их в трудной жизненной ситуации «от обязанности, предусмотренной в части первой пункта 5 настоящего Декрета», то есть граждане должны объяснить и доказать, почему они не трудятся, не участвуют в экономике в том понимании, которое они, чиновники, придумали, и вымолить снисхождение;
• о необходимости направления трудоспособных неработающих граждан, ведущих «асоциальный образ жизни», в лечебно-трудовые профилактории (далее – ЛТП), своеобразные трудовые концентрационные лагеря в современном понимании.

Таким образом, устанавливаемый Декретом «порядок», унижающий достоинство человека, административное и материальное давление на «не участвующих в экономике», характер предлагаемых оплачиваемых общественных работ, невыполнение которых влечет лишение права на пособие по безработице, направление в ЛТП нельзя квалифицировать иначе, как внедрение в практику Беларуси запрещенного Конституцией и международными договорами принудительного труда. Характеризуя и оценивая положения Декрета №3 таким образом мы, правозащитники, исходим из прямого смысла статьи 2-1 Конвенции МОТ №29, в которой термин «принудительный труд» означает «всякую работу или службу, требуемую от кого-либо под угрозой наказания и на которую это лицо не предложило добровольно своих услуг».

Бремя оплаты предоставляемых услуг для граждан, «не участвующих в экономике», в размерах, превышающих установленные для других (речь идет о тарифах и услугах, субсидируемых частично государством), следует оценивать не иначе как физическое и психологическое принуждение, как угрозу наказания в отношении лица, которое не предложило добровольно свое участие в экономике. Это участие не является гражданской обязанностью физических лиц и не предусмотрено Конституцией.

БХК в свое время провел правовое исследование об использовании принудительного труда в Беларуси. С ним ознакомлены Правительство, профильные министерства и соответствующие структуры ООН и МОТ. Констатируя факты грубых нарушений прав человека в области трудовых отношений, использования принудительного труда, БХК указал на:

• выполнение общественных работ с нарушением требований и принципов Конвенций МОТ №29 и №105;
• Декрет президента №18 от 24 ноября 2006 г. (с дополнениями и изменениями) в части принудительного трудоустройства родителей в целях полного возмещения расходов, затраченных государством на содержание отобранных у них детей, а в
• случае уклонения – привлечение их к уголовной ответственности;
• Закон от 4 января 2010 г. №104-З (с изменениями и дополнениями), регулирующий процедуры и порядок направления граждан в ЛТП;
• Указ президента №9 от 7 декабря 2012 г. «О дополнительных мерах по развитию деревообрабатывающей промышленности»;
• Декрет президента №3 от 2 апреля 2015 г. «О предотвращении социального иждивенчества» и другие.

Правительство Беларуси приняло к сведению доклад и рекомендации Рабочей группы ООН по подготовке Универсального периодического обзора от 13 июля 2015 и выразило готовность исполнять его положения относительно ликвидации всех форм принудительного труда. Пообещали – и взялись за старое.

Что касается обновленного Декрета №3, президентские правоведы лишь завуалировали наиболее одиозные его положения благими формулировками: «по максимальному содействию гражданам в трудоустройстве», «стимулированию занятости», проведению мероприятий, направленных на «ресоциализацию лиц, ведущих асоциальный образ жизни», «поддержку предпринимательской инициативы», «легализации трудовой деятельности» и т.д., оставив его прежнюю суть и преследуемые цели: под страхом повышенной по сравнению с другими платы за услуги с полным возмещением затрат, иными административными мерами понудить трудоспособных граждан, включенных в базу данных, к участию в экономике; другую категорию – ведущих асоциальный образ жизни – ресоциализироваться, то есть встать на путь исправления, трудоустроиться или избрать иной вид легального участия в экономике. В противном случае по решению комиссии они будут направлены в ЛТП для принудительного лечения и трудового перевоспитания.

К слову, в 2018 году на диспансерном учете и профилактическом наблюдении состояло около 184 тысяч алкогольно зависимых. Большинство из них – трудоспособные лица, не участвующие в экономике и, значит, потенциальные направленцы в ЛТП. Но разве такими варварскими методами и способами можно разрешить национальную проблему алкоголизации населения, и можно ли в подобных условиях ресоциализировать, вернуть к нормальной жизни больных людей? Многолетний опыт показывает крайне низкую эффективность работы этих, так сказать, медицинских учреждений, находящихся в подчинении МВД.

Любой здравомыслящий юрист, профсоюзный деятель и просто гражданин, обладающий чувством достоинства, придет к выводу, что описанную по Декрету диспозицию по борьбе с тунеядцами следует интерпретировать как внедрение в практику принудительного труда.

Министерство труда, владеющее базой данных, не раскрывает социальный срез первой из названных нами категорий граждан, не занятых в экономике: ни по полу, ни по возрасту, ни по образованию, наличию трудовой квалификации, ни по месту жительства (в городах, сельской местности и т.п.). Хотя обществу необходимо знать подобные данные, чтобы четко представлять, на какую часть населения направлено действие декрета, справедливо ли, а значит, оправданно и законно избрана цель правоприменения. Но даже без этих данных могу смело предположить, что большую их часть составляют женщины.

По данным Белстата, согласно переписи населения, проведенной в 2009 году, количество трудоспособных, находящихся на иждивении отдельных лиц, составило 789.765 человек, из них женщин – 414.264, или 52,5 процента. По предстоящей в 2019 году очередной переписи отмеченная пропорция вряд ли существенно изменится.

Многие женщины традиционно заняты ведением домашнего хозяйства и воспитанием детей. Те из них, кто воспитывает одного-двух детей в возрасте старше 7 лет и находится на иждивении мужа (иных лиц), по воле составителей списка оказались среди «тунеядцев». Между тем в соответствии с частью 3 статьи 3 Кодекса Республики Беларусь о браке и семье «воспитание детей и ведение домашнего хозяйства признается общественнополезным трудом». Напомню, содержание и воспитание детей, забота об их здоровье, развитии и обучении является конституционной обязанностью родителей (ст.32 Конституции). Отнесение родителей по нормам декрета к категории «не занятых в экономике, оплачивающих услуги с возмещением затрат» вступает таким образом в коллизию с указанной конституционной нормой и посягает на возможность в полной мере посвятить себя обязанности родителей. Кроме того, оплата услуг по ценам (тарифам), обеспечивающим полное возмещение экономически обоснованных затрат на их оказание, ляжет дополнительным бременем на бюджет семьи. И в таком случае о какой социальной направленности регулирования экономической деятельности, общественной пользе и необходимости идет речь в декрете? Но, к сожалению, таких категорий в базе данных о тунеядцах несколько. «Не умножая печалей наших», скажем, что их объединяет: все они законопослушные граждане трудоспособного возраста, поставленные перед дилеммой и сделавшие неправильный, по мнению составителей декрета, выбор – они являются лицами, не участвующими в экономике, хотя, видимо, имеют легальные средства к существованию, пока не доказано иное. Само иждивенчество – один из таких способов существования, а причины этому могут быть разные, они охраняются тайной личной жизни (ст.28 Конституции).

Гарри Погоняйло,
Специально для газеты «Народная Воля»