Общественный контроль за деятельностью пенитенциарных учреждений: ограничения в законодательстве
Уголовно-исполнительным кодексом Республики Беларусь предусмотрены контроль и участие общественных объединений в работе органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности (ст.21 УИК).
На основании и в порядке, предусмотренным законодательством, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности.
Кодексом предусмотрена еще одна специфическая форма участия общественных объединений в работе органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности: общественные объединения принимают участие в исправлении осужденных, а также оказывают содействие в работе органам и учреждениям, исполняющим наказание и иные меры уголовной ответственности.
В исправлении осужденных, а также в осуществлении общественного контроля за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, участвуют наблюдательные комиссии при местных исполнительных и распорядительных органах, а в отношении несовершеннолетних осужденных – и комиссии по делам несовершеннолетних. Порядок деятельности наблюдательных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних определяется законодательством Республики Беларусь.
Что означает включенная в текст нормы УИК, предоставляющей общественным объединениям право контроля за деятельностью пенитенциарных учреждений оговорка: «на основаниях и в порядке, предусмотренном законодательством»?
Порядок осуществления международными, республиканскими и местными общественными объединениями (далее – общественные объединения) контроля за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, а также порядок участия общественных объединений в работе таких органов и учреждений установлен Положением о порядке осуществления общественными объединениями контроля за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, утвержденным Постановлением Совета Министров Республики Беларусь 15.09.2006 № 1220. Указанным Положением предусмотрено, что контроль общественных объединений (общественный контроль) за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, осуществляется путем участия представителей общественных объединений в составе общественных наблюдательных комиссий (ОНК). Правом осуществления общественного контроля за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, обладают только члены комиссий.
Это означает, по мнению правительства, что сами по себе общественные объединения, в том числе те, уставы которых прямо предусматривают защиту прав других лиц, или правозащитники в личном качестве не являются субъектами общественного контроля.
В соответствии с Положением, систему ОНК образуют:
республиканская общественная наблюдательная комиссия при Министерстве юстиции, формируемая из представителей международных, республиканских общественных объединений и осуществляющая свою деятельность на всей территории Республики Беларусь;
областные и Минская городская общественные наблюдательные комиссии при главных управлениях юстиции облисполкомов и Минского горисполкома, формируемые из представителей местных общественных объединений, организационных структур международных и республиканских общественных объединений и осуществляющие свою деятельность на территории соответствующих административно-территориальных единиц Республики Беларусь.
Членами комиссии могут быть граждане Республики Беларусь, достигшие возраста 25 лет, являющиеся представителями зарегистрированных в установленном порядке общественных объединений, уставной целью или направлением деятельности которых является защита прав граждан, в том числе содействие защите прав осужденных к наказаниям и иным мерам уголовной ответственности, и иных общественных объединений. Представители не зарегистрированных в установленном порядке объединений, инициатив и групп граждан, а также некоммерческих организаций, созданных и зарегистрированных в форме фондов и учреждений, в состав ОНК не включаются.
Комиссии образуются в составе от трех до одиннадцати членов. Членам комиссии выдаются удостоверения в порядке, установленном Министерством юстиции.
Кандидатура члена комиссии выдвигается руководящим органом общественного объединения.
Общественное объединение, выдвинувшее кандидатуру члена комиссии, направляет в Министерство юстиции (главное управление юстиции областного (Минского городского) исполнительного комитета) предложение об утверждении данной кандидатуры и представляет для утверждения характеристику и личный лист кандидата в члены комиссии по форме, утверждаемой этим Министерством.
Это означает, что формирование общественной структуры для проведения общественного контроля находится целиком в ведении органа исполнительной власти.
Министерство юстиции (главное управление юстиции областного (Минского городского) исполнительного комитета) в срок, не превышающий тридцати календарных дней, рассматривает предложение общественного объединения и принимает решение об утверждении кандидатуры члена комиссии либо об отклонении предложенной кандидатуры.
Положение не предусматривает определенного порядка отбора членов ОНК из числа кандидатов, равно как не предусматривает критериев, по которым претенденты в члены ОНК включаются в ее состав. Установлены лишь формальные основания для отказа: членами комиссий не могут быть лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость либо признанные по решению суда недееспособными или ограниченно дееспособными, а также судьи и адвокаты.
Порядок образования Республиканской ОНК, областных, Минской городской ОНК, порядок организации их деятельности определен Инструкцией о порядке образования и деятельности общественных наблюдательных комиссий, утвержденной Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь 15.12.2006 № 85.
Персональный состав Республиканской комиссии утверждается приказом Министра юстиции Республики Беларусь. Персональный состав областной, Минской городской комиссий утверждается приказом начальника управления юстиции соответствующего областного, Минского городского исполнительного комитета.
Комиссию возглавляет председатель, избираемый комиссией из числа ее членов по согласованию с Министерством юстиции Республики Беларусь или с управлениями юстиции областных, Минского городского исполнительных комитетов.
Комиссия правомочна принимать решения при наличии на заседании более половины ее членов. Решения принимаются простым большинством голосов. При равенстве голосов принимается решение, за которое проголосовал председатель комиссии.
Ход заседания комиссии, а также принятые комиссией решения оформляются протоколом, к которому могут прилагаться предложения, заключения комиссии, носящие рекомендательный характер. Протокол заседания Республиканской комиссии направляется вместе с приложениями Министерству юстиции Республики Беларусь и Министерству внутренних дел Республики Беларусь. Протокол заседания областной, Минской городской комиссий вместе с приложениями направляется в управление юстиции и управление внутренних дел соответствующего областного, Минского городского исполнительного комитета и при необходимости в Республиканскую комиссию.
Можно ли контроль ОНК считать эффективным?
Важно то обстоятельство, что сфера контроля ОНК ограничена исправительными учреждениями открытого типа, арестными домами, исправительными учреждениями, уголовно-исполнительными инспекциями территориальных органов внутренних дел. Контроль следственных изоляторов ограничен контролем в отношении осужденных к лишению свободы, оставленных в следственных изоляторах для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию. Таким образом, контроль соблюдения прав в изоляторах и иных местах несвободы не входит в компетенцию ОНК.
В соответствии с Положением, для посещения учреждения комиссия обращается с соответствующей письменной просьбой на имя начальника в управления Департамента исполнения наказаний Министерства внутренних дел по области, по г. Минску и Минской области, где указывает цель посещения и количество членов комиссии, которые будут участвовать в посещении.
Для посещения уголовно-исполнительной инспекции территориального органа внутренних дел комиссия обращается с письменной просьбой на имя начальника главного управления внутренних дел Минского горисполкома или управления внутренних дел облисполкома.
После получения разрешения на посещение учреждения или данной уголовно-исполнительной инспекции комиссия предварительно информирует начальника учреждения о дате и времени посещения, а при посещении уголовно-исполнительной инспекции – начальника территориального органа внутренних дел.
Непосредственный доступ членов комиссии на охраняемую территорию исправительных учреждений осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами Министерства внутренних дел.
Таким образом, посещения пенитенциарных учреждений не может считаться эффективным средством контроля, поскольку они осуществляются только с разрешения соответствующего управления ДИН в известное пенитенциарному учреждению время и с известной целью.
Комиссия, а также ее члены вправе:
при наличии разрешения посещать помещения органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, при условии соблюдения правил внутреннего распорядка указанных органов и учреждений;
беседовать с лицами, содержащимися в учреждениях, за исключением лиц, содержащихся под стражей, при наличии согласия указанных лиц;
обращаться к начальнику учреждения либо его заместителю, а также к иным должностным лицам государственных органов, в ведении которых находятся вопросы, связанные с обеспечением прав и законных интересов лиц, находящихся в учреждениях;
запрашивать у администрации учреждения сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, за исключением материалов оперативно-служебной деятельности, личных дел осужденных, иных документов, относящихся к исполнению наказаний и иных мер уголовной ответственности в отношении конкретных осужденных;
проводить анкетирование лиц, содержащихся в учреждениях, по форме, утверждаемой Министерством юстиции по согласованию с Министерством внутренних дел.
Следует обратить внимание на то, что Положением не предусмотрена беседа членов ОНК наедине (либо в условиях, когда сотрудники учреждения могут видеть, но не слышать беседу) с осужденным. Положением также ограничен объем сведений, предоставляемых членам ОНК, и это означает, что им может быть отказано, например, в ознакомлении с материалами по дисциплинарному взысканию, которое оспаривает заключенный.
При осуществлении контроля членам комиссии запрещается:
препятствовать исполнению служебных обязанностей сотрудниками органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности;
знакомиться с материалами оперативно-служебной деятельности, личными делами осужденных, иными документами, относящимися к исполнению наказаний и иных мер уголовной ответственности в отношении конкретных осужденных;
осуществлять доступ к комплексу инженерно-технических средств обеспечения охраны и надзора за осужденными в исправительных учреждениях;
передавать осужденным, содержащимся в исправительных учреждениях, корреспонденцию, денежные средства и иное имущество;
осуществлять кино-, фото-, видеосъемку и аудиозапись;
принимать от осужденных, отбывающих наказание в виде ареста, лишения свободы, пожизненного заключения, письменные обращения.
Два последние запрета выхолащивают возможности членов ОНК по контролю за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности. Так, обнаружив соответствующее нарушение, член ОНК лишен возможности его зафиксировать на фото и видео. Также, в случае получения членами ОНК сведений о пытках, жестоком обращении с заключенными, нет возможности зафиксировать следы побоев, получить от заключенного на месте письменные свидетельства или объяснения.
Наконец, у заключенного нет возможности вступать в конфиденциальную переписку с ОНК.
Гарантии деятельности ОНК и общественных объединений, оказывающих содействие исправительным учреждениям, изложенные в Положении невелики по объему и содержанию: общественное объединение, выдвинувшее кандидатуру члена комиссии, вправе возмещать члену комиссии расходы, связанные с осуществлением его деятельности; администрация органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, оказывает содействие комиссиям в осуществлении общественного контроля.
В случае предоставления иностранному государству, иностранной или международной организации, средствам массовой информации заведомо ложных сведений о деятельности органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности по представлению начальников УДИН или УВД, член комиссии может быть исключен ОНК решением министра юстиции, или начальника главного управления юстиции областного (Минского городского) исполнительного комитета.
Таким образом, объем прав членов ОНК и запретов таков, что контроль комиссий является формальным.
Информация о деятельности ОНК различного уровня публикуется на сайте Министерства юстиции. За 2013 год была размещена только обобщенная информация о деятельности комиссий.
Областные ОНК в 2013 году посещали: исправительное учреждение открытого типа № 1 г. Брест, исправительное учреждение «Исправительная колония № 3» п. Витьба, исправительное учреждение «Исправительная колония № 15» г. Могилев, исправительное учреждение «Исправительная колония № 19» г. Могилев, исправительное учреждение «Исправительная колония № 16» г. Горки, исправительное учреждение «Тюрьма № 8» г. Жодино, а также проведена проверка работы «условно-исполнительной инспекции отдела внутренних дел администрации Центрального района г. Гомеля» (правописание источника). Выводы ОНК по итогам посещений не опубликованы, но, похоже, ожидать объективности от «условно-общественных» комиссий при проведении такого же «условного» контроля не стоит.
Комиссии в ходе посещения учреждений ознакомились с условиями быта осужденных, организацией их досуга, трудоустройства, медико-санитарного обеспечения, а также были организованы профилактические беседы с осужденными.
Представители Республиканской ОНК 19 августа 2013 года посетили Следственный изолятор № 6 УДИН МВД Республики Беларусь (СИЗО г.Барановичи) в целях проверки соблюдения администрацией исправительного учреждения прав осужденных.
Об объективности и результативности общественного контроля можно судить по выводам ОНК: «В ходе ознакомительной беседы, состоявшейся с представителями администрации СИЗО, были подробно обсуждены вопросы функционирования учреждения, условия пребывания спец.контингента и условия отбывания наказания осужденными, условия функционирования арестного дома, а также проведен осмотр СИЗО. Члены комиссии посетили помещения СИЗО, библиотеку, кухню и другие объекты, размещенные на территории СИЗО. При ознакомлении с работой учреждения состоялись беседы с осужденными и спец.контингентом. Жалоб и нареканий на работу администрации СИЗО, условия размещения не поступало. Комиссия пришла к выводу, что условия размещения и питания отвечают всем требованиям, предъявляемым к системе исполнения наказания и предварительного заключения», - сообщает сайт Министерства юстиции. Между тем большинство опрошенных заключенных этого СИЗО отмечают общие для всех СИЗО проблемы: перенаселенность камер, особенно для осужденных, ожидающих отправки в исправительное учреждение, или «транзитных» осужденных, низкое качество питания, отсутствие комфортной температуры, свежего воздуха и нормального освещения.
Напряженной работу ОНК также не назовешь: за весь 2013 год семь ОНК посетили только 8 учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности из более 90 мест заключения, не считая уголовно-исполнительных инспекций в каждом территориальном подразделении МВД, существующих в Беларуси.
В какой же форме предусмотрено законодательством участие общественных объединений в работе органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности?
Субъектами участия общественных объединений в деятельности органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, являются общественные наблюдательные комиссии и зарегистрированные в установленном порядке общественные объединения, согласовавшие мероприятия по оказанию содействия с администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности.
Участие общественных объединений в деятельности органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности, осуществляется только по определенным направлениям и только в определенных формах. Такими направлениями могут быть лишь:
улучшение условий содержания и медико-санитарного обеспечения осужденных, содержащихся в учреждениях;
участие в организации труда, досуга, обучения осужденных;
участие в нравственном, правовом, культурном, социальном, трудовом, физическом воспитании и развитии осужденных;
обеспечение свободы совести и свободы вероисповедания осужденных, содержащихся в учреждениях;
оказание помощи осужденным в подготовке к освобождению, решении вопросов жилищно-бытового устройства, трудоустройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения, социально-психологической реабилитации и адаптации;
укрепление материально-технической базы органов и учреждений, исполняющих наказание и иные меры уголовной ответственности.
Формами участия общественных объединений являются:
оказание органам и учреждениям, исполняющим наказание и иные меры уголовной ответственности, безвозмездной (спонсорской) помощи;
финансирование программ содействия органам и учреждениям, исполняющим наказание и иные меры уголовной ответственности;
иные формы, не запрещенных законодательными актами.
На практике это означает, что общественное объединение, желающее улучшить условия содержания осужденных, должно не требовать соблюдения их прав государством в лице соответствующей администрации, а предоставить спонсорскую помощь или профинансировать программу улучшения бытовых условий заключенных.
