Не соответствует принципам законности, равенства и недискриминации. Анализ Постановления, ограничивающего выезд из Беларуси

10 декабря 2020 года было опубликовано Постановление Совета Республики Беларусь, согласно которому было принято решение временно приостановить пересечение границы Беларуси на выезд гражданами Республики Беларусь, а также иностранцами, имеющими разрешение на постоянное или временное проживание на территории Беларуси, на автодорожных пунктах пропуска, на железнодорожных вокзалах и речных портах. Постановление вступило в силу 21 декабря 2020 года и действует до сих - уже более года. Юристы Правозащитного центра "Весна" проанализировали Постановление с точки зрения прав человека и пришли к следующим выводам. 

Общие выводы:

• ограничения на выезд граждан Республики Беларусь из своей страны введены постановлением Правительства, а не законом. Законы, указанные в преамбуле Постановления, не содержат оснований, согласно которым право на свободу передвижения может быть ограничено в интересах защиты здоровья населения;
• введённые ограничения не соответствуют принципам законности, необходимости и соразмерности;
• выезжать из своей страны могут только граждане с определёнными целями и с подтверждающими эти цели документами. Однако у государства нет полномочий устанавливать цели выезда;
• ограничения на выезд через наземные пункты пропуска действуют уже более года, что не соответствует принципу соразмерности, согласно которому допускается только кратковременное ограничение права покидать свою страну.
• введённые ограничения противоречат основополагающим принципам равенства и недискриминации, так как ограничения распространяются только на наземные пункты пропуска.

1) Ограничение введены в нарушение Международного пакта о гражданских и политических правах, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, так как ограничения прав и свобод в рамках мер, принимаемых для защиты населения, должны быть законными, необходимыми и соразмерными; и Конституции, так как право на свободу передвижения может быть ограничено в интересах защиты здоровья населения только законом.

Любые ограничения прав и свобод в рамках мер, принимаемых для защиты населения, должны быть законными, необходимыми и соразмерными

Согласно п.п. 2, 3 ст. 12 МПГПП, каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами.

В соответствии с Сиракузскими принципами о положениях, касающихся ограничения и умаления прав в Международном пакте о гражданских и политических правах, допустимы ограничения определенных прав и свобод, если такие ограничения вводятся в законном порядке, безусловно необходимы и научно обоснованы, а также, если их применение не является произвольным или дискриминационным и ограничено по времени, если при этом соблюдается человеческое достоинство, кроме того такие ограничения подлежат контролю и соразмерны преследуемой цели.

Согласно п. 11-15 Замечания общего порядка № 27, “в пункте 3 статьи 12 оговариваются исключительные обстоятельства, при которых могут ограничиваться права, закрепленные в пунктах 1 и 2. Это положение разрешает государству ограничивать осуществление указанных прав лишь для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других лиц. Для того чтобы являться допустимыми, ограничения должны предусматриваться законодательством, должны являться необходимыми в демократическом обществе для защиты указанных целей и должны соответствовать всем другим правам, признаваемых в Пакте.

Условия, при которых права могут ограничиваться, должны быть оговорены в самом законодательстве. Поэтому в докладах государств следует указывать правовые нормы, на которых основываются ограничения. Ограничения, которые не предусмотрены законодательством или не соответствуют требованиям пункта 3 статьи 12, представляют собой нарушение прав, гарантируемых пунктами 1 и 2.

Принимая законы, предусматривающие ограничения, которые разрешены пунктом 3 статьи 12, государствам следует всегда руководствоваться принципом, согласно которому ограничения не должны ущемлять существа рассматриваемого права; соотношение между правом и ограничением, между нормой и исключением, не должно видоизменяться. Законы, разрешающие применение ограничений, должны основываться на четких критериях и не должны наделять неограниченными дискреционными полномочиями лиц, которым поручено их осуществление.

В пункте 3 статьи 12 четко отмечается, что недостаточно лишь того, чтобы ограничения служили достижению разрешенных целей; они также должны являться необходимыми для их защиты. Ограничительные меры должны соответствовать принципу соразмерности; они должны являться уместными для выполнения своей защитной функции; они должны представлять собой наименее ограничительное средство из числа тех, с помощью которых может быть достигнут желаемый результат; и они должны являться соразмерными защищаемому интересу.

Принцип соразмерности должен соблюдаться не только в законодательстве, в котором предусматриваются ограничения, но и административными и судебными властями в процессе применения законодательства. Государства должны обеспечивать, чтобы любые процедуры, связанные с осуществлением или ограничением этих прав, осуществлялись в кратчайшие сроки и чтобы приводились причины, оправдывающие применение ограничительных мер”.

Таким образом, любые ограничения прав и свобод в рамках мер, принимаемых для защиты населения, должны быть законными, необходимыми и соразмерными.

Согласно Конституции Республики Беларусь, право на свободу передвижения может быть ограничено в интересах защиты здоровья населения только законом

В соответствии со ст. 30 и 23 Конституции, граждане Республики Беларусь имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства в пределах Республики Беларусь, покидать ее и беспрепятственно возвращаться обратно. Ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц. Никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.

10.12.2020 года опубликовано постановление Совета Министров Республики Беларусь от 7 декабря 2020 г. № 705 “Об изменении постановлений Совета Министров Республики Беларусь от 8 апреля 2020 г. № 208 и от 30 октября 2020 г. № 624”, согласно которому было принято решение временно приостановить пересечение Государственной границы Республики Беларусь на выезд из Республики Беларусь гражданами Республики Беларусь, а также иностранцами, имеющими разрешение на постоянное или временное проживание на территории Республики Беларусь, на автодорожных пунктах пропуска, на железнодорожных вокзалах и речных портах. Постановление вступило в силу 21.12.2020 года.

С 21.12.2020 года выезд из Беларуси для граждан Республики Беларусь через наземные пункты пропуска временно приостановлен. Только гражданине Республики Беларусь один раз в шесть месяцев могли выехать из страны по каждому из следующих оснований:

• учеба в иностранном государстве,
• наличие действительного документа, подтверждающего право на постоянное или временное проживание в иностранном государстве,
• трудовая деятельность в иностранном государстве.

С 04.09.2021 года вступили в силу изменения, согласно которым срок периодичности выезда уменьшили с 6 месяцев до 3 месяцев. Основания для выезда остались прежними.

Данные ограничения действуют уже более года и были пересмотрены только один раз. Кроме того, ограничения на выезд с определёнными целями распространяется только на индивидов, пересекающих границу через наземные пункты пропуска.

Также установленные ограничения не распространяются на:

• лиц, следующих по дипломатическим и служебным паспортам;
• глав и членов официальных делегаций;
• водителей транспортных средств при выполнении ими международных автомобильных перевозок, а также перевозок международных почтовых отправлений; сотрудников Государственной фельдъегерской службы Республики Беларусь, осуществляющих доставку официальной корреспонденции и дипломатической почты по межгосударственным фельдъегерским маршрутам; сотрудников республиканского унитарного предприятия «Специальная связь», осуществляющих доставку специальных отправлений по межгосударственным маршрутам специальной связи;
• членов экипажей воздушных судов, судов внутреннего водного транспорта, поездных бригад, локомотивных бригад международного железнодорожного сообщения;
• граждан Республики Беларусь, а также иностранцев, имеющих разрешение на постоянное или временное проживание на территории Республики Беларусь, убывающих в служебную командировку;
• лиц, убывающих из Республики Беларусь по извещению о тяжелой болезни или о смерти близкого родственника, супруга (супруги), а также лиц, их сопровождающих;
• лиц, осуществляющих перевозку стволовых клеток, органов для трансплантации;
• граждан Республики Беларусь, имеющих вид на жительство или иной действительный документ, подтверждающий право на постоянное проживание в иностранном государстве, – для выезда из Республики Беларусь к месту постоянного проживания;
• лиц, выезжающих из Республики Беларусь для получения медицинской помощи;
• лиц, выезжающих из Республики Беларусь в связи с осуществлением трудовой деятельности на территории иностранного государства;
• лиц, выезжающих из Республики Беларусь для получения образования в иностранных образовательных организациях.

Однако ч. 5 ст. 25 Закона Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь», а также ст. 7 Закона Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» не содержат оснований, согласно которым право на свободу передвижения граждан Республики Беларусь в интересах защиты здоровья населения может быть ограничено. Согласно ч. 5 ст. 25 Закона Республики Беларусь «О Государственной границе Республики Беларусь», в интересах обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь, а также по обращению иностранных государств решением Совета Министров Республики Беларусь пересечение Государственной границы на отдельных ее участках может быть временно ограничено, приостановлено или прекращено с уведомлением об этом сопредельных государств. В соответствии со ст. 7 Закона Республики Беларусь «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Совет Министров Республики Беларусь в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения:

• обеспечивает проведение единой государственной политики;
• обеспечивает развитие международного сотрудничества;
• утверждает государственные программы;
• определяет обязательные для соблюдения в соответствии с актами Президента Республики Беларусь специфические санитарно-эпидемиологические требования и гигиенические нормативы;
• осуществляет иные полномочия в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, настоящим Законом, иными законами, актами Президента Республики Беларусь.

Таким образом, согласно Конституции, все права и свободы личности могут быть ограничены только законом и только в определённых целях, которые перечислены в ст. 23 Конституции, в том числе и в интересах здоровья населения. Однако ограничение права свободного передвижения граждан было введено постановлением правительства, а не законом. Несмотря на то, что в преамбуле Постановления содержатся ссылки на Законы, на основании которых были введены ограничения, данные законы не содержат положений, согласно которым могут налагаться ограничения на выезд в интересах здоровья населения. Следовательно, данные ограничения являются неправомерными и нарушают право на свободное передвижение.

Более того, у государства нет полномочий устанавливать цели выезда. Однако, согласно постановлению Совета Министров № 705, гражданин Республики Беларусь может выехать из своей страны только при наличии перечисленных в постановлении целях, которые подтверждаются официальными документами.

2) Дискриминация по социально признаку, имущественному положению и иным обстоятельствам

Согласно Замечанию общего порядка № 18, выражение "дискриминация", как оно используется в Пакте, следует понимать как означающее любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на признаках расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства и которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами, на равных началах, всех прав и свобод.

Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 30 октября 2020 г. № 624 “О мерах по предотвращению распространения инфекционного заболевания” в целях предотвращения распространения в Республике Беларусь инфекции, вызванной коронавирусом COVID-19 (далее – инфекция COVID-19), на основании части пятой статьи 25 Закона Республики Беларусь от 21 июля 2008 г. № 419-З «О Государственной границе Республики Беларусь», статьи 7 Закона Республики Беларусь от 7 января 2012 г. № 340-З «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» Совет Министров Республики Беларусь постановило, согласно п. 1 и п. 31, временно приостановить пересечение Государственной границы Республики Беларусь на въезд в Республику Беларусь в автодорожных пунктах пропуска, пунктах упрощенного пропуска, пунктах пропуска на железнодорожных вокзалах (станциях), пунктах пропуска в речных портах через Государственную границу Республики Беларусь иностранными гражданами и лицами без гражданства. Временно приостановить пересечение Государственной границы Республики Беларусь на выезд из Республики Беларусь гражданами Республики Беларусь, а также иностранцами, имеющими разрешение на постоянное или временное проживание на территории Республики Беларусь, в пунктах пропуска, указанных в части первой пункта 1 настоящего постановления. В исключительных случаях, связанных с чрезвычайными обстоятельствами, а также в целях обеспечения национальных интересов Республики Беларусь по решению Председателя Государственного пограничного комитета или уполномоченного им должностного лица может быть разрешено пересечение Государственной границы Республики Беларусь на выезд из Республики Беларусь лицами, указанными в части первой настоящего пункта, в пунктах пропуска, указанных в части первой пункта 1 настоящего постановления.

П. 18 Замечания общего порядка № 27 гласит: “Применение ограничений, допускаемых в соответствии с положениями пункта 3 статьи 12, не должно противоречить осуществлению других прав, гарантируемых Пактом, а также основополагающим принципам равенства и недискриминации. Так, ограничение прав, закрепленных в пунктах 1 и 2 статьи 12, посредством проведения любых различий, например, по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущества, рождения или другого статуса, представляло бы собой явное нарушение Пакта". Согласно ст. 22 Конституции, все равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. В соответствии со ст. 23 Конституции, никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, противоречащими закону.

Однако право свободно покидать Республику Беларусь отличается от способа выезда из страны. Например, гражданин, который имеет возможность купить билет на самолёт и который не боится летать, без труда воспользуется правом выезда из Республики Беларусь, так как предусмотренные постановлением Правительства ограничения распространяются исключительно на наземные пункты пропуска. Таким образом, право свободы передвижений ограничивается и осуществлять это право могут только граждане с определенным имущественным положением, образованием, семейным положением и т.д. Следовательно, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 7 декабря 2020 г. № 705 дискриминирует людей с низким уровнем дохода, с проблемами со здоровьем и с аэрофобией.