Выборы в местные Советы депутатов Республики Беларусь 24 созыва. Предварительные выводы.
Выборы в местные Советы депутатов Республики Беларусь 24 созыва показали, что белорусские власти не собираются изменять избирательное законодательство и практику его применения в сторону демократизации и прозрачности избирательного процесса. К сожалению, официальные власти так и не учли рекомендации БДИПЧ ОБСЕ и Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы, а также предложения по изменениям и дополнениям избирательного законодательства, внесенные общественными объединениями и оппозиционными политическими партиями.
Практика применения действующего законодательства в области выборов, а также выявленные во время осуществления наблюдения за всеми этапами избирательного процесса нарушения дают основания утверждать, что выборы в местные Советы 24 созыва носили недемократический характер, не соответствовали международным стандартам проведения выборов.
Выборы в местные Советы еще раз ясно продемонстрировали несовершенство действующего национального избирательного законодательства и необходимость его дальнейшего совершенствования. Выявились основные проблемы действующего Избирательного кодекса:
 отсутствие достаточной защищенности бюллетеней и урн для голосования;
 отсутствие гарантий вхождения представителей политических партий и других общественных объединений в состав избирательных комиссий всех уровней;
 расплывчато прописаны права наблюдателей;
 наличие досрочного голосования;
 контроль избирательного процесса со стороны административной вертикали.
Все эти недостатки в совокупности делают избирательный процесс непрозрачным, закрытым для контроля со стороны широкой общественности, делают возможными манипуляции и фальсификации результатов голосования.
Анализ выборов в местные Советы депутатов 24 созыва, который приводится ниже, сделан на основе информации, представленной региональными отделениями Общественного объединения «Правозащитный центр «Вясна», полученной ими во время осуществления наблюдения за всеми этапами избирательной кампании, в том числе досрочным голосованием и днем выборов, а также информации Центральной комиссии и публикаций в официальной печати.
Правовое регулирование выборов в местные Советы депутатов
Правовой базой, регулирующей порядок организации и проведения выборов в местные Советы, является Конституция Республики Беларусь, Избирательный кодекс Республики Беларусь, иные нормативно-правовые акты, регламентирующие предвыборную деятельность, а также постановления Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов.
Постановления, принятые Центральной комиссией для проведения выборов в местные Советы депутатов 24 созыва, изменили порядок проведения избирательной кампании, ограничили права субъектов выборов. В то же время принятые Центральной комиссией рекомендации для работы территориальных и участковых комиссий так и не урегулировали в необходимой степени порядок хранения избирательных бюллетеней, урн для голосования.
В общем для проведения избирательной кампании Центральной комиссией было принято 15 Постановлений. Стоит отметить, что при принятии некоторых из них Центральная комиссия вышла за рамки норм, установленных Избирательным кодексом Республики Беларусь, чем превысила установленные законодательством полномочия.
Так, Постановление Центральной комиссии от 16 декабря 2992 г. в п.1 установило. Что не допускается использование средств кандидатов в депутаты, доверенных лиц, политических партий, общественных объединений, граждан в целях изготовления предвыборных плакатов. В то же время, в соответствии с ч. 8 ст. 45 Избирательного кодекса, с момента регистрации кандидатов в депутаты политические партии, трудовые коллективы, граждане, выдвинувшие кандидатов, кандидаты в депутаты имеют право на изготовление предвыборных плакатов, призывов, заявлений, надписей, листовок, фотоматериалов (далее – плакатов). Таким образом, Постановление Центральной комиссии противоречит требованиям ИК Республики Беларусь.
Постановление Центральной комиссии от 14 января 2003 г. установило, что встречи с избирателями вне помещений должны проходить в соответствии с Законом Республики Беларусь от 30 декабря 1997 г. «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании» и Декретом Президента Республики Беларусь №11 «О некоторых мерах по усовершенствованию порядка проведения собраний, митингов, уличных шествий, других мероприятий и пикетирования в Республике Беларусь» от 2001 г. Избирательный кодекс Республики Беларусь содержит такие ограничения только в ч.4 ст. 45 – для проведения встреч избирателей при обсуждении вопросов, вынесенных на референдум.
Постановление Центральной комиссии от 25 ноября 2002 г., регулирующее порядок осуществления наблюдения за выборами, наперекор требованиям ст.ст. 13, 155 ИК Республики Беларусь, установило количественное ограничение наблюдателей на участке. Это же Постановление установило, что республиканские руководящие органы политических партий, иных общественных объединений могут направлять наблюдателей только на заседания Центральной комиссии. Таким образом, Постановление ограничило права политических партий, общественных объединений, уменьшило возможности осуществления наблюдения за выборами. Это противоречит Закону «Об общественных объединениях», в соответствии с которым общественные объединения с республиканским статусом имеют право осуществлять свою деятельность на всей территории Республики Беларусь. Кроме того, общественные объединения, в соответствии со своими уставами, могут и не иметь организационных структур, однако в этом случае они не могут наблюдать за выборами в территориальных, окружных комиссиях и на участках для голосования.
Отдельно хотелось бы отметить, что с самого начала избирательной кампании Центральная комиссия создала атмосферу закрытости и тайны вокруг разработанных ею методических рекомендаций. Центральная комиссия отказалась предоставить Общественному объединению «Правозащитный центр «Вясна» для ознакомления методические рекомендации для работы участковых комиссий. Это послужило основанием для совместного обращения ОО «Правозащитный центр «Вясна» и ОО «Независимое общество правовых исследований» в Конституционный суд Республики Беларусь. В своем ответе Председатель Конституционного суда Республики Беларусь У. Василевич выразил мнение, что должны быть созданы условия для получения такой информации всеми заинтересованными субъектами. С 9 декабря 2002 г. методические рекомендации и Постановления Центральной комиссии, сообщения о ходе выборов действительно размещались на сайте Центральной комиссии и были доступны широкой общественности. Однако данная информация была не полной и нерегулярной. Так, в методических рекомендациях для работы участковых комиссий отсутствовал образец утвержденного Центральной комиссией итогового протокола. В связи с этим ОО ПЦ «Вясна» обратилось в Центральную комиссию с просьбой предоставить для ознакомления образец протокола. Центральная комиссия отказалась, сославшись на то, что данная информация касается только членов участковых комиссий. ОО ПЦ «Вясна» было вынуждено повторно обратиться в Конституционный суд Республики Беларусь и Прокуратуру Республики Беларусь.
Несовершенство избирательного законодательства стало причиной многочисленных нарушений во время подготовки и проведения выборов в местные Советы депутатов, не обеспечило независимости избирательных комиссий от органов исполнительной власти, прозрачность и открытость всех этапов избирательной кампании.
Формирование избирательных комиссий
Процесс формирования избирательных территориальных и участковых комиссий проходил целиком непрозрачно. Подавляющее большинство комиссий были созданы из представителей трудовых коллективов и путем подачи заявлений от граждан. Проведенный анализ состава территориальных и участковых комиссий выявил тенденцию включения в состав комиссий представителей администраций предприятий и местных органов государственного управления путем подачи заявлений от избирателей. Также стоит отметить, что многочисленные участковые комиссии созданы из представителей одного трудового коллектива, часто на 100%. При этом нередко руководители этих предприятий сами баллотировались в качестве кандидатов в местные Советы депутатов.
В связи с тем, что в избирательном законодательстве не прописана процедура рассмотрения заявлений претендентов, многочисленным представителям общественных объединений и политических партий было отказано во включении в состав комиссий. При этом им не объясняли причин невключения, не приглашали на заседания органов, создающих комиссии. В некоторых случаях основаниями для невключения в состав той или иной комиссии являлось отсутствие опыта работы в комиссии. Выдвижение представителей в состав комиссий усложнялось еще и тем, что политические партии и общественные объединения должны были иметь зарегистрированные нижестоящие структурные подразделения.
Таким образом, при формировании избирательных комиссий проигнорированы требования ст.ст. 11, 35 ИК РБ, нарушен принцип широкой репрезентативности и прозрачности создания комиссий.
Выдвижение и регистрация кандидатов в местные Советы депутатов
Выдвижение кандидатов в местные Советы депутатов осуществляется путем сбора подписей, выдвижением от политических партий и трудовых коллективов.
Стоит отметить, что порядок выдвижения от политических партий и от трудовых коллективов, закрепленный в ИК Республики Беларусь, носит не равный характер. Так, для выдвижения кандидата от политической партии необходимо наличие зарегистрированного структурного подразделения, а для выдвижения от трудового коллектива – наличие только подписей членов коллектива.
Основными причинами отказов в регистрации в качестве кандидата в депутаты были: неточности в анкетных данных, неполная информация о доходах в декларациях, недействительные подписи в подписных листах. В то же время отсутствовали доступные для претендентов в кандидаты инструкции о правильном заполнении деклараций, а избирательные комиссии не консультировали о порядке их заполнения, хотя это предусмотрено в п.1 Постановления Центральной комиссии №36. В результате многочисленные претенденты не были зарегистрированы в качестве кандидатов из-за неточностей в декларациях о доходах, при этом очень часто неуказанный доход составлял очень незначительные суммы. Также очень часто кандидатам приписывалось имущество, которым они не владели. В результате обжалования решений о нерегистрации в вышестоящие комиссии и суды несколько претендентов в кандидаты были зарегистрированы, однако потеряли время на проведение агитационной кампании.
Процесс выдвижения сопровождался сильным давление со стороны властей и по месту работы кандидатов, в результате чего многие из них были вынуждены отказаться от участия в предвыборной борьбе.
Агитационная деятельность
В соответствии со ст. 45 ИК Республики Беларусь, гражданам Республики Беларусь, политическим партиям, иным общественным объединениям, трудовым коллективам, доверенным лицам кандидатов в депутаты, инициативным группам, проводящим агитацию за избрание кандидата в депутаты, предоставляется право свободного и всестороннего обсуждения предвыборных программ кандидатов в депутаты, их политических, деловых и личных качеств, проведения агитации «за» и «против» кандидата на собраниях, митингах, в средствах массовой информации, а также во время встреч с избирателями. Однако Постановление Центральной комиссии от 14 января 2003 г. ограничило возможности агитации во время встреч с избирателями вне помещений (см. раздел «Правовое регулирование выборов в местные Советы депутатов»).
Встречи с избирателями проводились в помещениях, определяемых территориальными комиссиями совместно с местными органами управления. При этом количество таких встреч определялось самостоятельно территориальными комиссиями, а не кандидатами в депутаты. В некоторых случаях местные органы власти не давали санкцию на проведение встреч с избирателями.
Ограниченными также были возможности по изготовлению агитационных материалов. Постановление Центральной комиссии от 16 декабря 2002 г. серьезно ограничило возможности в первую очередь независимых кандидатов и кандидатов от демократических партий на изготовление агитационной продукции. Выделяемых на агитационные цели средств было недостаточно для организации агитационной кампании в больших городах, где округа часто насчитывают до 20 000 избирателей. Превышение кандидатами выделенных средств приводило к отмене решений об их регистрации, при этом такие решения принимались только в отношении независимых от власти кандидатов и иногда носили очень сомнительный характер. Так, кандидат в Минский городской Совет Раиса Михайловская была лишена регистрации за то, что заламинировала свои предвыборные плакаты. Это, по мнению комиссии, превысило выделенные (8 мин. Зарплат) средства.
Одновременно многие кандидаты пользовались поддержкой местных администраций, которая выражалась в предоставлении помещений для проведения различных лекций и выступлений (во время родительских собраний в школах, ЖЭС и т.п.), использовании подчиненных для проведения агитации, размещении статей о деятельности кандидатов в местных государственных СМИ (печатных органах местных администраций, облисполкомов, горисполкомов и т.д.). очень часто тиражи этих СМИ значительно превышали указанные и бесплатно раздавались избирателям. В это же время независимые кандидаты и кандидаты от демократических партий не имели возможности использовать эти же СМИ или принимать участие во встречах с избирателями во время родительских собраний, ЖЭС и других местах, не определенных территориальными комиссиями. Стоит отметить, что большое количество печатной продукции распространялась без выходных данных.
Таким образом, не были выполнены требования равных возможностей для кандидатов, которые гарантированы ИК Республики Беларусь, широко был использован административный ресурс для проведения агитационной кампании кандидатов, которые поддерживались властью.
Досрочное голосование
Досрочное голосование, в соответствии с требованиями избирательного законодательства, началось за пять дней до выборов – 25 февраля 2003 г.
В соответствии со ст. 53 Избирательного кодекса Республики Беларусь, избиратель, не имеющий возможности в день выборов находиться по месту своего жительства, имеет право не ранее чем за 5 дней до выборов заполнить в помещении участковой комиссии бюллетень и опустить его в отдельную урну для голосования. Никаких объяснений о невозможности проголосовать в день выборов при этом предоставлять не нужно.
Такая либеральная норма в совокупности с несовершенным избирательным законодательством позволяет властям манипулировать при организации досрочного голосования. Самой распространенной формой манипуляции является организация принудительного досрочного голосования. Эта форма, отработанная властями еще при проведении выборов в 2000 – 2001 гг., активно была использована и во время выборов в местные Советы депутатов. Под давление администраций в досрочном голосовании принимали участие студенты ВУЗов и техникумов (особое давление оказывалось на тех, кто приживает в общежитиях), рабочие государственных предприятий и учреждений. Наблюдатели ОО ПЦ «Вясна» зафиксировали факты принудительного досрочного голосования в большинстве крупных городов страны. Обращает на себя внимание то, что выборы на таких участках состоялись уже во время досрочного голосования.
Особую обеспокоенность вызывает тот факт, что досрочное голосование невозможно проконтролировать наблюдателям, доверенным лицам кандидатов. После завершения голосования избирательные участки закрываются, и избирательные урны все 5 дней и ночей находятся на избирательных участках, где дежурят сотрудники милиции. При этом доступ к избирательным урнам возможен и со стороны представителей местных администраций. Никаких специальных мер для хранения урн и бюллетеней не принимается. Единственным требованием является то, что урны должны быть опечатаны, а после досрочного голосования щель урны должны быть заклеена бумагой и опечатана. Никаких инструкций по хранению бюллетеней и избирательных урн (месте и способе хранения) не существует. Все это в совокупности дает неограниченные возможности для манипуляций и фальсификации результатов голосования. Факт организации принудительного досрочного голосования, по мнению наблюдателей, свидетельствует о желании властей иметь такие возможности.
По данным Центральной комиссии, озвученным 1 марта, по стране досрочно проголосовало 14% избирателей. Наибольшее количество проголосовавших досрочно – Витебская область (17%), а наименьшее в г. Минске (12%). Однако после завершения выборов число граждан, принявших участие в досрочном голосовании, по официальным данным, изменилось и составило 21% избирателей. Центральная комиссия озвучила следующие цифры: по Брестской области – 23,8%, по Витебской – 20,8%, Гомельской – 18,7%, Гродненской – 21,7%, Минской – 20,7%, Могилевской – 23,3%, г. Минску – 17,9%.
Голосование в день выборов
Основное голосование проходило 2 марта 2003 г. с 8.00 до 20.00. По данным Центральной комиссии, всего в выборах в местные Советы депутатов 24 созыва приняло участие 73% избирателей (с учетом досрочного голосования).
Наблюдатели общественных объединений, в том числе ОО ПЦ «Вясна», выразили ряд замечаний по проведению выборов, среди которых: отсутствие на некоторых участках кабинок или отдельной комнаты для проведения тайного голосования, выдача двух и более избирательных бюллетеней в одни руки, голосование по месту нахождения избирателей с нарушением процедуры, предусмотренной избирательным законодательством.
Однако основные замечания были высказаны наблюдателями по процедуре подсчета голосов. В соответствии со ст. 55 ИК Республики Беларусь, перед вскрытием урн для голосования все неиспользованные бюллетени по выборам подсчитываются и погашаются, а затем складываются в пакеты, опечатываются и подписываются председателем и секретарем комиссии в присутствии членов комиссии. Вскрытие урн для голосования и подсчет голосов осуществляются по очереди: сначала подсчитываются бюллетени, находящиеся в ящике для досрочного голосования, затем – которые находятся в ящиках для голосования по месту нахождения избирателей, и потом – в ящиках для голосования в день выборов. Данные подсчета голосов заносятся в протокол. Однако образец протокола, утвержденный Центральной комиссией, не предусматривает отражения в нем результатов раздельного подсчета голосов, все результаты отражаются вместе.
Не способствовало открытости и прозрачности избирательного процесса то, что избирательные комиссии отказывались предоставлять наблюдателям информацию о количестве избирателей, принявших участие в досрочном голосовании. Вместе с тем избирательные комиссии сообщали эту информацию местных администрациям и райисполкомам после каждого дня досрочного голосования. Наблюдатели, присутствовавшие на участках во время проведения досрочного голосования, самостоятельно вели учет количество проголосовавших досрочно, однако, когда в день голосования члены комиссий озвучивали цифры по досрочному голосованию, они очень часто превышали данные наблюдателей.
Большие претензии наблюдателей вызвала сама процедура подсчета голосов. Наблюдателям определялись места на большом расстоянии от столов, где проходил подсчет голосов, и они не имели возможности полноценно наблюдать за данной процедурой. Зафиксировано много случаев, когда комиссии не погашали перед подсчетом неиспользованные бюллетени и не проводили раздельного подсчета голосов.
Наблюдение за выборами
Наблюдение за выборами в местные Советы депутатов осуществлялось членами политических партий, общественных объединений, доверенными лицами кандидатов в депутаты. Так, в соответствии со ст. 155 ИК Республики Беларусь, наблюдателем является лицо, уполномоченное политической партией, иным общественным объединением. Ст. 13 Избирательного кодекса Республики Беларусь гарантирует право присутствовать на участке представителям политических партий, иных общественных объединений без количественных ограничений. Постановление Центральной комиссии от 25 ноября 2002 г. существенно ограничило возможность наблюдения за выборами, установив, что наблюдателем может быть только член политической партии, общественного объединения – один представитель партии или общественного объединения, большее – только с разрешения председателя комиссии.
Нередко от наблюдателей, направленных на участки для голосования, требовали предоставить копии удостоверений о регистрации (постановке на учет) отделений объединения, политических партий, удостоверения о членстве в объединении. Эти требования создавали дополнительные препятствия осуществлению наблюдения.
После направления наблюдателей на участки некоторые НГО были подвергнуты проверкам со стороны управлений юстиции. Так, например, после направления наблюдателей на ряд участков Минским городским отделением ОО «Таварыства беларускай мовы імя Ф. Скарыны» Управление юстиции Мингорисполкома начало проверку делопроизводства этой организации. Проверяющих интересовали протоколы отделения о направлении наблюдателей на участки. Стоит напомнить, что подобная практика была характерна для выборов 2001 г.
Избирательные споры и практика их разрешения
В соответствии с действующим законодательством, лица, указанные в ст. 13 ИК Республики Беларусь, при выявлении нарушений избирательного законодательства имеют право обратиться с заявлением о ликвидации нарушения в соответствующую или вышестоящую комиссию, органы прокуратуры. Используя это право, еще на предварительных этапах избирательной кампании кандидаты в депутаты, их доверенные лица, общественные объединения обращались с жалобами в органы прокуратуры, вышестоящие комиссии с жалобами на нарушения избирательного законодательства со стороны комиссий, других кандидатов.
Особо стоит отметить практику судебных обжалований действий комиссий. В соответствии с ГПК Республики Беларусь, в судебном порядке можно обжаловать неточности в списках избирателей, а также иные действия избирательных комиссий в соответствии с действующим законодательством. ИК Республики Беларусь предусматривает право обжаловать в судебном порядке решения комиссий об отказе в регистрации в качестве кандидата, установив при этом досудебный порядок обжалования таких решений в вышестоящие комиссии. Решения судов при этом являются окончательными и в кассационном порядке обжалованию не подлежат.
Очень часто суды отказывали в рассмотрении жалоб по причине пропуска сроков при обжаловании в вышестоящих комиссиях. Всего по стране через суды и вышестоящие комиссии были восстановлены регистрации 14 кандидатов в депутаты. Особую обеспокоенность вызывает отсутствие возможностей судебного обжалования действий Центральной комиссии, а также обжалование в судебном порядке решений территориальных комиссий о признании действительными состоявшихся выборов.
Стоит отметить, что законодательное ограничение возможностей обжалования всех действий избирательных комиссий существенно ограничивает права субъектов избирательного процесса.
Заключения и обобщения.
Общий анализ тенденций организации и проведения выборов местных Советов депутатов Республики Беларусь 24 созыва позволяют говорить о в целом недемократическом характере состоявшихся выборов.
Основаниями, позволяющими делать такой вывод, является невыполнение следующих принципов демократических выборов:
 формирование независимых от администрации избирательных комиссий;
 предоставление равных возможностей для всех кандидатов во время проведения агитационной кампании;
 предотвращение использования административного ресурса;
 прозрачность всех этапов избирательного процесса.
Выборы в местные Советы депутатов 24 созыва еще раз явственно подтвердили необходимость внесения изменений в действующее законодательство и приведение его в соответствие с международными стандартами в области выборов.
Общественное объединение «Правозащитный центр «Вясна» констатирует, что выборы в местные Советы депутатов 24 созыва не соответствуют принципам демократичности и открытости избирательного процесса.
Минск,
4 марта 2003 г.
