Анализ изменений и дополнений, предлагаемых к внесению в законодательство Беларуси
Анализ изменений и дополнений, предлагаемых к внесению в законодательство Республики Беларусь
Аналитическая записка белорусских правозащитников
17 октября 2011г.
Ассамблея демократических неправительственных организаций
Республиканское правозащитное общественное объединение «Белорусский Хельсинкский комитет»
Правозащитный центр «Вясна»
Центр правовой трансформации
Предметом данного исследования является анализ изменений и дополнений, которые предложены в ряд законов Республики Беларусь осенью 2011 года.
1) 3 октября 2011 года Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в ходе одного заседания в двух чтениях одобрен проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь», которым вносятся изменения и дополнения в ряд законодательных актов:
- Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях»;
- Закон Республики Беларусь «О политических партиях»;
- Уголовный кодекс Республики Беларусь;
- Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь;
- Избирательный кодекс Республики Беларусь;
- Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.
2) В тот же день 3 октября 2011 года Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в ходе одного заседания в двух чтениях одобрен проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь».
Рассмотрение этих двух законопроектов включено в повестку дня седьмой сессии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь четвертого созыва (следующее заседание верхней палаты парламента должно состоятся 21 октября).
3) 30 сентября в Палату представителей внесен проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь», 27 сентября в Палату Представителей внесен проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам оборота оружия и осуществления охранной деятельности» (эти два законопроекта парламентом еще не рассмотрены).
1. ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О МАССОВЫХ МЕРОПРИЯТИЯХ
1.1. Изменения и дополнения в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» внесены проектом Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» (принят в двух чтениях Палатой Представителей Республики Беларусь 3 октября 2011г). Внесение этого проекта правительством в парламент, как нам представляется, было политически обусловлено акциями протеста, состоявшимися в Беларуси в этом году. Нормы изменений затрагивают как порядок организации массового мероприятия, так и порядок участия в нем.
Так, в статье 2 закона расширено понятие такого вида массового мероприятия как пикетирование. К пикетированию приравнивается совместное массовое присутствие граждан в заранее определенном общественном месте (в том числе под открытым небом) в установленное время для совершения заранее определенного деяния, организованное (в том числе через глобальную компьютерную сеть Интернет или иные информационные сети) для публичного выражения своих общественно-политических интересов или протеста.
В первоначальной версии законопроекта вместо понятия «деяние» в данной норме предполагалось внесение формулировки «для совершения заранее определенного действия или бездействия». Под давлением общественности термин «бездействие» был убран из законопроекта. Однако в связи с тем, что в белорусском административно-деликтном праве термин «деяние» понимается именно как «действие или бездействие» (статья 2.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях), по сути внесенная в законопроект норма предусматривает ответственность за бездействие, не отличаясь от той, что предлагалась в первоначальном виде законопроекта и вызвала возмущение общественности.
Таким образом, любой факт совместного присутствия граждан в заранее оговоренном месте образует состав правонарушения, связанного с нарушением порядка проведения и участия в массовом мероприятии. Примечательным является дополнительное включение в состав возможных признаков пикета организацию сбора граждан через Интернет, либо иные информационные сети.
В статье 4 вводится ограничение для лиц, которые привлекались к административной ответственности за нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий: в течение года после административного взыскания они не могут быть организаторами массового мероприятия. В данном случае можно говорить о создании практики поражения в правах.
В статье 5 закона предусмотрено дополнительное регулирование проведения массовых мероприятий с использованием транспортных средств. Нормы данной статьи фактически делают невозможным проведение таких массовых акций, поскольку требуют указать в заявке на проведение массового мероприятия с использованием транспортных средств не только маршрут движения, но и марку, модель, регистрационный знак транспортного средства, фамилию, имя, отчество, место жительства (пребывания) лица, которое будет управлять транспортным средством.
Для всех видов массовых мероприятий установлено обязательное указание «источников финансирования» в заявке о проведении массового мероприятия. В статье 9 закона вводятся дополнительные объекты, вблизи которых запрещается проведение массовых мероприятий (в частности, не допускается проведение массовых мероприятий на расстоянии ближе 200 метров от места расположения редакций средств массовой информации). Запрещается проведение одновременно нескольких массовых мероприятий в одном месте или по одному маршруту движения. Запрещается до получения разрешения на проведение массового мероприятия, которое может быть выдано государственным органом только за пять дней до даты мероприятия, распространять в глобальной компьютерной сети Интернет или иных информационных сетях информацию о дате, месте и времени его проведения.
Вносимые в закон изменения значительно расширяют полномочия сотрудников органов внутренних дел, которые получают право ограждать территории мест проведения массовых мероприятий, производить фотосъемку, аудио- и видеозапись участников массовых мероприятий, осуществлять пропускной режим, требовать от граждан покинуть место проведения массового мероприятия, если они нарушают общественный порядок и установленные рассматриваемые законом требования, прекращать допуск граждан в место проведения массового мероприятия. Сотрудники органов внутренних дел получают право проводить личный досмотр граждан и досмотр находящихся при них вещей, в том числе с помощью технических и специальных средств. В случае отказа гражданина от личного досмотра либо от досмотра находящихся при нем вещей он не допускается в место проведения массового мероприятия. Фактически узаконены те действия, которые совершали сотрудники органов внутренних дел на массовых мероприятиях до внесения данных изменений.
Закон Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республики Беларусь» и без указанных изменений имел ярко выраженный ограничительный уклон, допускал только разрешительный порядок и не позволял свободно реализовывать право на мирные собрания. Внесенные изменения еще в большей мере ограничивают права граждан, а также оправдывают в дальнейшем репрессии в отношении организаторов и участников акций, в том числе проводимых с использованием транспортных средств, а также организованных через сеть Интернет.
1.2. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» предусматривает изменение административной ответственности за нарушение законодательства о массовых мероприятиях. Статья 23.34 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях меняет название на «Нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий» и излагается в новой редакции. Если ранее дифференциация состава данного правонарушения по трем частям этой статьи происходила по признаку совершения его организатором (часть 2) либо повторности (часть 3), то в предлагаемой редакции не только уточнено различие субъекта совершения правонарушения по двум этим частям, но так же отмечено, что административная ответственность наступает в случае, если нет состава уголовного преступления, предусмотренного новой статей 369 – 3 Уголовного кодекса «Нарушение порядка организации и проведения массовых мероприятий».
Важным дополнением к объективной стороне данного правонарушения является включение в него публичных призывов к организации или проведению собрания, митинга, уличного шествия, демонстрации, пикетирования с нарушением установленного порядка их организации или проведения. В сочетании с ранее установленным в Законе Республики Беларусь «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь» запретом до получения разрешения на проведение массового мероприятия объявлять в средствах массовой информации о дате, месте и времени его проведения, изготавливать и распространять с этой целью листовки, плакаты и иные материалы - такая норма будет создавать значительные затруднения в оповещении граждан о проведении массовых мероприятий.
Сохранен повышенный размер административного штрафа в случае привлечения к административной ответственности повторно в течение года (часть 3), а также введена ответственность за участие в акции за вознаграждение (часть 4), а также выдачу подобных вознаграждений (часть 5). Примечательной новеллой является введение административной ответственности в виде штрафа от двухсот пятидесяти до пятисот базовых величин по части 5 статьи 23.34 для юридических лиц.
Таким образом, в законодательство об административных правонарушениях внесены изменения и дополнения, которые вызваны введением изменений в Уголовный кодекс Республики Беларусь, а также ужесточена ответственность за повторное совершение правонарушения и некоторые иные виды нарушений порядка организации или проведения массовых мероприятий (в том числе призыв к участию в них).
1.3. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» предусматривает изменение Уголовного кодекса с введением уголовной ответственности за нарушение законодательства о массовых мероприятиях. Предлагается дополнить Уголовный кодекс Республики Беларусь новой статьей 369-3 «Нарушение порядка организации или проведения массовых мероприятий».
Диспозиция данной статьи сформулирована следующим образом: «публичные призывы к проведению собрания, уличного шествия, демонстрации или пикетирования с нарушением установленного порядка их организации или проведения, либо вовлечения лиц в участие в таких массовых мероприятий путём насилия, угрозы, применения насилия, обмана или выплаты вознаграждения, либо иная организация или проведение таких массовых мероприятий, если их проведение повлекло по неосторожности гибель людей, причинение тяжкого телесного повреждения одному или нескольким лицам или причинение ущерба в крупном размере при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных статьями 293 и 342 настоящего Кодекса».
Такая формулировка диспозиции статьи 3693 Уголовного кодекса фактически допускает применении так называемого объективного вменения, то есть привлечения лица к уголовной ответственности без установления его вины. Уголовное законодательство Беларуси запрещает построение уголовной ответственности на принципе объективного вменения, когда во внимание принимаются только опасность поступка человека и его вредные результаты, а психическое отношение лица к содеянному остается без оценки (либо привлечение лиц к уголовной ответственности в случае, когда их действия вообще не состоят в причинной связи с причинённым вредом, но наказание лица является целесообразным по каким-либо, в том числе политическим, мотивам). Вина, является субъективной стороной любого состава преступления и должна отображать сознание, волю, эмоциональные переживания лица совершившего преступление, его отношение к наступившим последствиям (желания их наступления). В данном случае предлагаемая уголовная ответственность может наступать без учёта наличия либо отсутствия умысла либо неосторожности, то есть вины лица в любой ее форме.
Лицо привлекается к ответственности за призывы к участию в несанкционированных массовых мероприятиях, в случае, если их проведение повлекло по неосторожности гибель людей, причинение тяжкого телесного повреждения одному или нескольким лицам либо причинение ущерба в крупном размере.
Во-первых, в данном случае лицо может быть привлечено к уголовной ответственности только в случае, если, призывая к участию в несанкционированном массовом мероприятии, оно осознавало либо предвидело возможность наступления описанных выше вредных последствий – то есть при наличии вины в действиях лица (в форме умысла либо по неосторожности). В данном же случае лицо, призывая только лишь к участию в несанкционированном массовом мероприятии (не к массовым беспорядкам либо групповым действиям, грубо нарушающим общественный порядок), может вообще не предвидеть будущих возможных описанных в статье вредных последствий – то есть в таком случае в действиях лица нет состава преступления, даже совершенного по неосторожности.
Во-вторых, ответственность лица находится в прямой зависимости от действий третьих лиц, которые могут совершать преступные действия независимо от воли лица, призвавшего к участию в несанкционированном массовом мероприятии.
В-третьих, подобная конструкция статьи делает возможным умышленные действия властей по искусственному и заведомо ложному привлечению лица, призвавшего к массовому мероприятию, к уголовной ответственности по данной статье. Например, через искусственное «создание» ущерба в крупном размере путём предъявления финансовых претензий в гражданско-правовом порядке в связи с нанесённым вредом, либо специально подготовленные властью провокационные действия третьих лиц. Крупным размером в данной статье считается ущерб в размере более 500 базовых величин (около 1000 евро), что не является значительной суммой. В белорусской практике последних лет уже были случаи, когда к участникам и организаторам массовых мероприятий предъявлялись материальные иски о якобы нанесённом материальном вреде в связи с проведением данных мероприятий (случай оппозиционных политиков-организаторов «Европейского марша» в 2007 году, случай стихийного митинга на пограничном переезде «Брузги» в 2011 г.).
Санкция данной статьи предусматривает наказание в виде ареста сроком до шести месяцев, или ограничением свободы на срок до трёх лет, или лишением свободы на тот же срок. Таким образом, в рамках расследования такого преступления возможно применение к обвиняемому или подозреваемому меры пресечения в виде заключения под стражу.
Таким образом, данная статья по нашему мнению может привести к привлечению к уголовной ответственности граждан без наличия вины в связи с реализацией ими права на мирные собрания, а так же к политически мотивированному уголовному преследованию граждан.
Проекты подготовленных изменений в законодательство о массовых мероприятиях противоречат Руководящим принципам ОБСЕ по свободе мирных собраний, предусматривающим, в том числе, презумпцию в пользу проведения собраний, обязанность государства защищать мирное собрание, соразмерность ограничений в отношении свободы собраний и надлежащую практику административного регулирования.
2. ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЯХ, ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИЕНИЯХ И ИНОСТРАННОЙ БЕЗВОЗМЕЗДНОЙ ПОМОЩИ
2.1. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» предусматривает внесение изменений в Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях». В частности, предлагается статью 7 дополнить частью 3 следующего содержания: «деятельность общественных объединений, [и их] союзов, направленная на содействие предоставлению иностранными государствами гражданам Республики Беларусь льгот и преимуществ в связи с политическими, религиозными взглядами или национальной принадлежностью в нарушение законодательства, запрещается». Очевидно, что данная норма вносится в законодательство в качестве меры реализации мнения Конституционного Суда Республики Беларусь, выраженного в решении «О позиции Конституционного Суда Республики Беларусь по Закону Республики Польша «О «карте поляка» от 7 апреля 2011 года.
Однако реализация этой позиции Конституционного Суда в виде закрепления ее в законодательстве произошла в крайне неудачной форме. В частности, включение в данную норму признака «религиозных, политических взглядов» (а не принадлежности к каким-либо общественным объединениям или партиям) юридически ставит под сомнение деятельность религиозных организаций, имеющих отношение к зарубежным религиозным и культовым центрам, и принадлежащих к соответствующим конфессиям верующих (ислам, христианство, иудаизм). Это положение, несмотря на свою неопределенность, может быть явным образом истолковано как основание для ограничения белорусских общественных объединений в работе с иностранными организациями по вопросам оказания материальной или иной поддержки граждан, которые поддерживают определенные политические или религиозные взгляды (в частности, «Программа Калиновского» для студентов, отчисленных из университетов по политическим мотивам, либо оказание содействие паломникам при организации визитов в места, связанные с религиозным культом и так далее).
2.2. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» предусматривает значительное изменение режима предоставления иностранной безвозмездной помощи. Проект уточняет режим использования иностранной безвозмездной помощи, а так же предусматривает учреждение дополнительных ограничений для получения финансирования политическими партиями. Однако при этом значительно ужесточается ответственность за нарушение порядка получения иностранной безвозмездной помощи.
Проектом предусмотрено введение в Закон Республики Беларусь «Об общественных объединениях» нормы, запрещающей республиканским и местным общественным объединениям, их союзам хранить денежные средства, драгоценные металлы и иные ценности в банках и небанковских кредитно-финансовых организациях, находящихся на территории иностранных государств. Данный запрет аналогичен тому, который действует в отношении политических партий и их союзов, но не распространяется на международные общественные объединения, их организационные структуры, фонды и учреждения. При этом в отношении всех белорусских юридических лиц действует ограничение по открытию счетов за рубежом: при отсутствии разрешения Национального банка такое действие образует состав уголовного преступления.
Таким образом, данный проект закона вводит дискриминационную норму в отношении общественных объединений по сравнению с другими юридическими лицами Беларуси.
2.3. В части финансирования политической деятельности Проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» устанавливает ограничения для получения партиями пожертвований от тех юридических лиц-резидентов Республики Беларусь, которые относятся к организациям с иностранными инвестициями, а так же от организаций, получавших в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, иностранную безвозмездную помощь от иностранных государств, иностранных организаций, международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также от анонимных жертвователей, если полученная этими организациями иностранная безвозмездная помощь не была ими возвращена предоставившим ее иностранным государствам, иностранным организациям, международным организациям, иностранным гражданам и лицам без гражданства или в случае невозможности возврата не была перечислена (передана) в доход государства до дня внесения пожертвования политической партии (часть 3 статьи 24 Закона Республики Беларусь «Об общественных объединениях»). Предлагается так же установить, что денежные средства и иное имущество, полученные политическими партиями, союзами и созданными ими юридическими лицами из запрещенных источников, должны быть переданы в доход государства, а при отказе от добровольной передачи они взыскиваются в доход государства в судебном порядке.
Наряду с ограничением зарубежного финансирования политических партий предлагается ограничить и получение денежных средств в избирательные фонды, которые теперь предусмотрены белорусским избирательным законодательством. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» предусматривает внесение в Избирательный кодекс Республики Беларусь следующих ограничений: запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов организациям, получавшим в течение года, предшествующего дню внесения пожертвования, иностранную безвозмездную помощь от иностранных государств, иностранных организаций, международных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также от анонимных жертвователей, если полученная этими организациями иностранная безвозмездная помощь не была ими возвращена предоставившим ее иностранным государствам, иностранным организациям, международным организациям, иностранным гражданам и лицам без гражданства или в случае невозможности возврата не была перечислена (передана) в доход государства до дня внесения пожертвования в избирательные фонды. Аналогичный запрет предлагается ввести и в отношении организаций, зарегистрированных в установленном порядке менее чем за один год до дня внесения пожертвования в избирательный фонд.
2.4. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» существенно ужесточает ответственность за нарушение порядка получения иностранной безвозмездной помощи, предлагая наряду с ужесточением уже существующей административной ответственностью (и возможностью ликвидации общественных объединений и политических партий за подобные нарушения) введение и уголовной ответственности.
Существующая ранее статья 23.23. Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях «Нарушение порядка использования иностранной безвозмездной помощи» изменяет объективную сторону правонарушения. Если действующая редакция части 2 данной статьи устанавливала ответственность за нецелевое использование иностранной безвозмездной помощи или на цели, запрещенные законодательством, то теперь данный состав включает в себя любое использование иностранной безвозмездной помощи с нарушением законодательства. С учетом того, что белорусское бухгалтерское, хозяйственное, налоговое законодательство, а так же законодательство о делопроизводстве имеют многочисленные пробелы и нормы, не исключающие двойное толкование, данное изменение будет означать фактическую возможность привлечения к административной ответственности любого получателя иностранной безвозмездной помощи при наличии каких-либо формальных нарушений, выявленных проверяющими.
Статью 23.24. Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, которая в действующей редакции имеет название «Предоставление иностранным гражданином или лицом без гражданства иностранной безвозмездной помощи на цели, запрещенные законодательством» предлагается назвать по-новому: «Нарушение законодательства об иностранной безвозмездной помощи». При этом в сохранившейся части 1 данной статьи специальный субъект и объективная сторона правонарушения остались неизменными: «предоставление иностранным гражданином или лицом без гражданства иностранной безвозмездной помощи на осуществление деятельности, запрещенной законодательством Республики Беларусь влечет за собой депортацию с конфискацией этой помощи».
Однако в эту статью вводится часть 2, дополняющая объективную сторону деяния: получение, а равно хранение, перемещение иностранной безвозмездной помощи для осуществления экстремистской деятельности или других деяний, запрещенных законодательством, либо финансирования политических партий, союзов (ассоциаций) политических партий, подготовки или проведения выборов, референдумов, отзыва депутата, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования, забастовок, изготовления или распространения агитационных материалов, проведения семинаров или других форм политической и агитационно-массовой работы среди населения, если в этих деяниях нет состава преступления, - влекут наложение штрафа в размере от пятидесяти до двухсот базовых величин с конфискацией этой помощи, а на юридическое лицо - до ста процентов стоимости иностранной безвозмездной помощи с конфискацией этой помощи.
Таким образом, данная новелла не только ужесточает ответственность юридических лиц, осуществляющих действия с иностранной безвозмездной помощью. По существу, в статье 23.24. законодатель, как и в статье 23.23., решил распространить административную ответственность на все возможные нарушения, которые могут иметь место при операциях с иностранной безвозмездной помощью: формулировка «других деяний, запрещенных законодательством» в сочетании с расширенным толкованием нарочито неопределенного понятия «агитационно-массовой работы среди населения» создает богатое пространство для квалификации любой деятельности в рамках получения иностранной безвозмездной помощи как правонарушения.
Особую тревогу в этой связи вызывает предлагаемое включение в Уголовный кодекс статьи 369-2 «Получение иностранной безвозмездной помощи в нарушение законодательства Республики Беларусь», которая имеет административную преюдицию с частью 2 статьи 23.24. Кодекса об административных правонарушениях. Таким образом, совершение в течение года после наложения административного взыскания по части 2 статьи 23.24. Кодекса об административных правонарушениях аналогичного нарушения будет влечь за собой уже уголовную ответственность по статье 369-2 Уголовного кодекса «Получение иностранной безвозмездной помощи в нарушение законодательства Республики Беларусь».
Объективная сторона предлагаемой статьи 3692 Уголовного кодекса «Получение иностранной безвозмездной помощи в нарушение законодательства Республики Беларусь» дублирует объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 23.24. Кодекса об административных правонарушениях. Данной нормой Уголовного кодекса предлагается установить, что получение, а равно хранение, перемещение иностранной безвозмездной помощи для осуществления экстремистской деятельности или других деяний, запрещенных законодательством Республики Беларусь, либо финансирования политических партий, союзов (ассоциаций) политических партий, подготовки или проведения выборов, референдумов, отзыва депутата, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, организации или проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования, забастовок, изготовления или распространения агитационных материалов, проведения семинаров или других форм политической и агитационно-массовой работы среди населения, совершенные в течение года после наложения административного взыскания за такие же нарушения, - наказываются штрафом, или арестом на срок до трех месяцев, или ограничением свободы на срок до трех лет, или лишением свободы на срок до двух лет.
В отношении данной статьи справедливы претензии, которые можно предъявить к формулировкам части 2 статьи 23.24. Кодекса об административных правонарушениях. Термин «других деяний, запрещенных законодательством» в сочетании с расширенным толкованием нарочито неопределенного понятия «агитационно-массовой работы среди населения», при наличии не снятого административного взыскания позволяет квалифицировать как уголовное деяние любую деятельность, связанную с получением и использованием иностранной безвозмездной помощи. С другой стороны, юридическая трактовка формулировки «получение… для осуществления экстремистской деятельности или других деяний, запрещенных законодательством» позволяет расценивать данный состав как формальный с прямым умыслом: необходимо прямое намерение совершения экстремистской деятельности или других деяний. К сожалению, включение в состав цели «агитационно-массовой работы» практически позволяет любую деятельность в направлении просвещения граждан квалифицировать как предусмотренную данной статьей. В этом контексте особую тревогу вызывает также включение в состав как административной, так и уголовной ответственности получение, хранение и перемещение иностранной безвозмездной помощи для финансирования проведения любых семинаров, без определения их цели и тематики.
Понятия, используемые в указанных статьях Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса, определяются Декретом президента «О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи» № 24 от 28 ноября 2003 года. В частности, под иностранной безвозмездной помощью понимаются денежные средства, в том числе в иностранной валюте, товары (имущество), безвозмездно предоставляемые в пользование, владение, распоряжение организациям и физическим лицам Республики Беларусь иностранными государствами, международными организациями, иностранными организациями и гражданами, а также лицами без гражданства и анонимными жертвователями. К иностранной безвозмездной помощи относятся, в том числе, беспроцентные займы, взносы иностранных учредителей (членов) беларусских некоммерческих организаций, а также средства, передаваемые в рамках утвержденных смет, предоставленные организациям и физическим лицам Республики Беларусь вышеуказанными субъектами.
Важно отметить, что ужесточение административной ответственности и введение уголовной ответственности будет распространяться не только на лиц, получающих помощь в составе политических партии либо общественных объединений, но и на иных физических лиц, не афиллированных с политическими или иными объединениями.
Почти одновременно иными актами изменен объем зарубежной безвозмездной помощи, не подлежащей регистрации в Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами президента (орган, на который возложена регистрация иностранной безвозмездной помощи, без которой ее использование является незаконным). С 11 октября 2011 года вступает в силу постановление Управления делами Президента Республики Беларусь от 26 сентября 2011 года № 10 “О внесении изменений в Инструкцию о порядке регистрации, учета, получения и использования иностранной безвозмездной помощи”, в соответствии с которым увеличивается размер иностранной безвозмездной помощи (со 100 на 500 базовых величин), полученной физическими лицами посредством банковских и почтовых переводов, подлежащей учету в Департаменте по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь без оформления удостоверения о регистрации иностранной безвозмездной помощи. Таким образом, при получении физическим лицом Республики Беларусь посредством банковских и почтовых переводов денежных средств для личных нужд в размере до 17 500 000 белорусских рублей (около 1500 евро) в месяц, в Департамент по гуманитарной деятельности за их регистрацией обращаться не следует. В то же время исходя из соотношения нормы, предлагаемой к внесению в Уголовный кодекс, и норм Декрета № 24 можно предполагать, что использование указанной нерегистрируемой в Департаменте суммы на нужды деятельности, перечисленной в диспозиции уголовной статьи, может трактоваться как преступное деяние и влечь ответственность по статье 3692 Уголовного кодекса.
3. ИЗМЕНЕНИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О СПЕЦСЛУЖБАХ
3.1. Расширение полномочий органов государственной безопасности. Обсуждаемый проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь» представляет интерес для анализа в части установления объема прав органа государственной безопасности и порядка применения его сотрудниками физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники.
В соответствии с действующей редакцией Закона (ст.14) органам государственной безопасности предоставляется право входить беспрепятственно, при необходимости с повреждением запирающих устройств и других предметов, в любое время суток в жилище или иные законные владения физических лиц, в помещения и (или) иные объекты государственных органов и иных организаций (за исключением помещений и иных объектов дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств, международных организаций, пользующихся в соответствии с международными договорами Республики Беларусь дипломатическим иммунитетом, и помещений, в которых проживают сотрудники этих представительств, организаций и их семьи) и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление, дознание и предварительное следствие по которому законодательными актами Республики Беларусь отнесены к ведению органов государственной безопасности, или находится лицо, скрывшееся от органов, ведущих уголовный процесс, либо при производстве неотложных следственных действий с последующим сообщением об этом прокурору в течение двадцати четырех часов.
Новая редакция указанной статьи Закона сделала необязательным сообщение прокурору о нарушении неприкосновенности жилища, что, безусловно может негативно влиять на степень защищенности указанного права. В целом объем этого права соответствует правам сотрудника органа внутренних дел, закрепленный Законом Республики Беларусь "Об органах внутренних дел Республики Беларусь".
3.2. К новым правам органа государственной безопасности можно отнести право осуществлять внешнюю разведку в сфере шифрованной и других видов специальной связи с территории Республики Беларусь путем использования радиоэлектронных средств и методов, а также право производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты органов государственной безопасности и при выходе (выезде) с таких объектов личный досмотр физических лиц, досмотр находящихся при них вещей, документов, транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением специальных технических средств. При отсутствии каких-либо ограничений можно предположить, что адвокаты, посещающие СИЗО КГБ, могут быть подвергнуты указанным процедурам (личный досмотр, досмотр вещей, документов). Очевидно, что при это будут нарушены права на независимость адвоката и обеспечение адвокатской тайны.
3.3. Значительные изменения претерпели положения о применении сотрудниками органа государственной безопасности оружия и специальных средств. Принципиально изменена статья 16 Закона - «Применение оружия, специальных средств и физической силы», Закон дополнен статьей 16-1 «Применение физической силы», статьей 16-2 «Применение специальных средств», статьей 16-3 «Применение и использование оружия» и статьей 16-4 « Применение боевой и специальной техники».
В настоящее время объем полномочий сотрудника органов государственной безопасности практически идентичен установленному для сотрудников органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, органов финансовых расследований, военнослужащих внутренних войск. Однако исследуемый Закон, как и законы, регулирующие деятельность перечисленных органов, содержит открытый перечень случаев, когда сотрудником органа могут быть применены специальные средства, оружие, боевая и специальная техника, предусматривая ее применение и «в иных случаях, определяемых Президентом Республики Беларусь».
(Закон Республики Беларусь от 16.07.2009 N 45-З "Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь")
(Закон Республики Беларусь от 16.07.2008 N 414-З "Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь")
(Закон Республики Беларусь от 03.06.1993 N 2341-XII "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Беларусь")
(Закон Республики Беларусь от 17.07.2007 N 263-З "Об органах внутренних дел Республики Беларусь")
Следует отметить, что условия применения физической силы, специальных средств, боевой и специальной техники, применения (использования) оружия, закрепленные Законом Республики Беларусь от 08.05.2009 N 16-З "О государственной охране" представляют из себя закрытый перечень.
Закрытый перечень случаев правомерного применения оружия устанавливает Инструкция Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 02.02.1993 "О порядке приобретения, перевозки, хранения, учета и использования огнестрельного оружия и боеприпасов к нему в системе органов государственного таможенного контроля Республики Беларусь" и утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 09.03.2009 N 125 "О некоторых вопросах охраны государственной границы Республики Беларусь" "Положение о порядке применения оружия, боевой и специальной техники при охране Государственной границы Республики Беларусь".
3.4. Проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь» предусматривает, что сотрудник органов государственной безопасности не несет ответственности за вред, причиненный в связи с применением физической силы, специальных средств, боевой и специальной техники, применением (использованием) оружия в предусмотренных настоящим Законом и иными законодательными актами случаях, если им не превышены пределы необходимой обороны или меры, необходимые для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников органов государственной безопасности, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнения возложенных на них служебных обязанностей; он действовал во исполнение обязательного для него приказа или распоряжения, отданных в установленном порядке, за исключением совершения им умышленного преступления по заведомо преступному приказу или распоряжению; он действовал в условиях обоснованного профессионального риска или крайней необходимости.
При этом новый законопроект предлагает изложить статью 19 Закона Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь» в новой редакции, определив, что «Сотрудники органов государственной безопасности имеют право на обоснованный профессиональный риск. Причинение ими вреда при обоснованном профессиональном риске не является правонарушением. Профессиональный риск признается обоснованным, если совершенное сотрудником органов государственной безопасности деяние объективно вытекало из сложившейся обстановки, а поставленная цель не могла быть достигнута не связанными с риском деяниями и сотрудник органов государственной безопасности, допустивший профессиональный риск, принял все возможные меры для предотвращения вреда». В данном случае законодатель в определении основания для профессионального риска заменяет понятие «законной цели» на понятие «поставленной цели», что коренным образом меняет содержание понятия профессионального риска. В новой правовой конструкции основанием для освобождения сотрудников органов государственной безопасности от ответственности за вред, причиненный их деятельностью, является не закон, а текущая целесообразность и приказ.
Таким образом, проект закона создает предпосылки для нарушения прав граждан на неприкосновенность жилища и иных законных владений граждан, а также свободу, неприкосновенность и достоинство личности.
3.5. Согласно проекту Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам оборота оружия и осуществления охранной деятельности» в данный закон вносятся многочисленные изменения, в том числе некоторые из них связаны с расширением полномочий спецслужб наряду с дополнительными ограничениями в пользовании оружием работниками иных организаций.
4. ИЗМЕНЕНИЯ В УГОЛОВНОМ КОДЕКСЕ
4.1. Помимо введения новых статей, указанных в пунктах 1.3 и 2.4 настоящей аналитической записки, проектом Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» предусмотрено внесение изменений в ряд иных статей Уголовного кодекса.
4.2. Так, проектом Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь» предусмотрено изменение состава преступления по статье 356 Уголовного кодекса «Измена государству». Диспозиция статьи 356 Уголовного кодекса – «Измена государству» в настоящее время сформулирована следующим образом: «Выдача государственной тайны иностранному государству, иностранной организации или их представителю, либо шпионаж, либо переход на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, либо оказание иностранному государству помощи в проведении враждебной деятельности против Республики Беларусь путем совершения преступлений против государства по заданию органов или представителей иностранного государства, умышленно совершенные гражданином Республики Беларусь в ущерб внешней безопасности Республики Беларусь, ее суверенитету, территориальной неприкосновенности, национальной безопасности и обороноспособности». Такая формулировка диспозиции статьи не оставляет места для расширительного толкования и практически не нуждается в комментариях.
Новая редакция диспозиции указанной статьи: «Выдача иностранному государству, иностранной организации или их представителю государственных секретов Республики Беларусь, а равно сведений, составляющих государственные секреты других государств, переданных Республике Беларусь в соответствии с законодательством Республики Беларусь, либо шпионаж, либо агентурная деятельность, либо переход на сторону врага во время войны или вооруженного конфликта, либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителю в проведении деятельности в ущерб национальной безопасности Республики Беларусь, умышленно совершенные гражданином Республики Беларусь».
Новой формой измены государству стала «агентурная деятельность» и «иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителю в проведении деятельности в ущерб национальной безопасности Республики Беларусь». Использование в уголовном законодательстве формулировки «иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителю» создает пространство для произвольного расширительного толкования данной нормы, что позволит квалифицировать как измену государству действия, непосредственно не наносящие ущерба национальной безопасности.
При этом Концепция национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденная Указом президента от 9 ноября 2010 г. № 575 дает очень широкие дефиниции понятиям «национальная безопасность» и «национальные интересы». Национальная безопасность - состояние защищенности национальных интересов Республики Беларусь от внутренних и внешних угроз. Национальные интересы - совокупность потребностей государства по реализации сбалансированных интересов личности, общества и государства, позволяющих обеспечивать конституционные права, свободы, высокое качество жизни граждан, независимость, территориальную целостность, суверенитет и устойчивое развитие Республики Беларусь.
4.3. Понятие «агентурная деятельность» (очевидно, по аналогии с определением шпионажа) закрепляется введенной статьей 358-1 Уголовного кодекса «Агентурная деятельность». Она предусматривает ответственность за «Вербовку гражданина Республики Беларусь либо иные действия, совершенные иностранным гражданином или лицом без гражданства в целях проведения деятельности в ущерб национальной безопасности Республики Беларусь». Таким образом, криминализируется вербовка гражданина Республики Беларусь либо иные действия, совершенные гражданином Беларуси в целях проведения деятельности в ущерб национальной безопасности Республики Беларусь. Такой вид «измены государству» является неопределенным, может произвольно толковаться и служить инструментом для необоснованного привлечения к уголовной ответственности. Таким же образом следует охарактеризовать «иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителю в проведении деятельности в ущерб национальной безопасности Республики Беларусь» как вид измены государству. При этом следует обратить внимание на то, что используемые формулировки оставляют место для объективного вменения. Отсутствие в законодательстве дефиниции понятия «вербовка» может создать предпосылки для произвольного распространения данного состава преступления на различные формы сотрудничества и коммуникаций белорусских граждан с иностранными гражданами.
4.4. Криминализируется изменениями в Уголовный кодекс также «Установление гражданином Республики Беларусь сотрудничества на конфиденциальной основе со специальной службой, органом безопасности или разведывательным органом иностранного государства при отсутствии признаков измены государству» (статья 356-1 УК). Основания для привлечения к уголовной ответственности по данной статье могут быть произвольно расширены за счет неопределенного термина «специальная служба иностранного государства» и за счет неопределенности термина «установление сотрудничества на конфиденциальной основе». Таким образом, вносимые в Уголовный кодекс Республики Беларусь изменения могут стать орудием произвольного привлечения к уголовной ответственности лиц, сотрудничающих в различных формах с международными организациями и контактирующих с иностранными гражданами и учреждениями.
4.5. Изменена статья 358 Уголовного кодекса «Шпионаж»: теперь в данной статье используется не термин «государственная тайна», а термин «государственные секреты Республики Беларусь а равно […] государственные секреты других государств, переданные Республике Беларусь в соответствии с законодательством Республики Беларусь». Государственная тайна - сведения, в результате разглашения или утраты которых могут наступить тяжкие последствия для национальной безопасности Республики Беларусь. Государственные секреты с(ведения, составляющие государственные секреты) - сведения, отнесенные в установленном порядке к государственным секретам, защищаемые государством в соответствии с настоящим Законом и другими актами законодательства Республики Беларусь. Для государственной тайны установлены степени секретности «Особой важности», «Совершенно секретно», а для служебной тайны - «Секретно». Таким образом, произошло существенное расширение объема сведений, которые могут быть предметом шпионажа.
4.6. Изменена статья 293 Уголовного кодекса «Массовые беспорядки»: в перечень признаков массовых беспорядков включен союз «или», создающий альтернативность этих признаков. Таким образом, по сути, законодатель легализует ту практику, которая имела место в отношении участников и организаторов протестов против фальсификации выборов 19 декабря 2010 года. Позиция адвокатов по тем делам состояла в том, что в число объективных признаков состава преступления по данной статье должны входить все из перечисленных явлений - насилие над личностью, погромы, поджоги, уничтожение имущества, вооруженное сопротивление представителям власти. Формулировка «Организация массовых беспорядков, сопровождавшихся насилием над личностью, погромами, поджогами, уничтожением имущества или вооруженным сопротивлением представителям власти» дезавуирует такую позицию.
Таким образом, проекты Закона Республики Беларуси “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О массовых мероприятиях в Республике Беларусь”, Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь”, Закона Республики Беларусь “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларуси “Об органах государственной безопасности Республики Беларусь” противоречат Конституции Республики Беларусь (статьи 25, 33, 35, 36), а также Всеобщей декларации прав человека и международным обязательствам Республики Беларусь, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах, Руководящим принципам ОБСЕ по свободе мирных собраний.
